KHO:2023:118
Kunnanvaltuusto oli päättänyt, että se irtisanoo omalta osaltaan kuuden kunnan välisen yhteistoimintasopimuksen ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä. Kaksi sopijakunnista teki päätöksestä kunnallisvalituksen hallinto-oikeuteen.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että hallinto-oikeuden oli tullut jättää valitukset tutkimatta. Asianosaisaseman ulottuvuutta arvioitaessa oli kiinnitettävä huomiota asian laatuun ja oikeussuojan tarpeeseen. Yhden sopijapuolen kannanotolla ei ollut päätetty eikä ollut voitukaan sitovasti päättää muiden sopijapuolina olevien kuntien oikeuksista, velvollisuuksista tai eduista, vaan näistä on sovittu yhteistoimintasopimuksessa. Valituksen kohteena olleen kunnanvaltuuston päätöksen vaikutukset sopijakuntien oikeusasemaan eivät olleet välittömiä. Viime kädessä yhteistoimintasopimusta koskevat erimielisyydet ratkaistaan kuntalain 63 §:n mukaisesti hallintoriitamenettelyssä. Asiassa ei ollut perustetta katsoa, että muutoksenhakijoina olevilla kunnilla olisi toisen kunnan sisäisen päätöksenteon suhteen sellaista oikeussuojan tarvetta, että niillä olisi kuntalain 137 §:n 1 momentissa tarkoitetun asianosaisuuden perusteella oikeus tehdä kunnallisvalitus.
Kuntalaki 8 § 1 momentti, 135 § 1 momentti, 137 § 1 momentti
Laki ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta 2 § ja 5 §
Hallintolaki 2 § ja 11 §
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 7 § 1 momentti
Ks. KHO 27.12.2018/6173
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.2.2023 nro 313/2023
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valitukset.
Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Asian tausta
(1) Pielaveden kunnanvaltuusto on 19.12.2022 päättänyt, että se irtisanoo omalta osaltaan Tervon, Keiteleen, Pielaveden, Rautalammin ja Vesannon kuntien sekä Suonenjoen kaupungin yhteistoimintasopimuksen ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä, kustannusten jaosta sekä toimintaa koskevasta päätöksenteosta päättymään viimeistään 31.12.2023.
(2) Hallinto-oikeus on jättänyt puuttuvan valitusoikeuden perusteella tutkimatta Tervon kunnanhallituksen ja Suonenjoen kaupunginhallituksen kunnallisvalitukset Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
(3) Valituksenalaisella Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksellä ei ole oikeudellisesti sitovasti päätetty yhteistoimintasopimuksen toisten osapuolten, tässä tapauksessa Tervon kunnan ja Suonenjoen kaupungin, oikeuksista ja velvollisuuksista. Valituksenalainen päätös sisältää vain Pielaveden kunnan yksipuolisen kannanoton yhteistoimintasopimuksesta irtautumista koskevaan asiaan. Mikäli kunnat eivät muutoin pääse sopimukseen yhteistoiminta-alueesta, on valtioneuvostolla ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetun lain 5 §:n mukaan päätösvalta asiassa. Pielaveden kunnanvaltuuston päätös ei edellä lausuttuun nähden vaikuta Tervon kunnan tai Suonenjoen kaupungin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi siten, että niitä olisi pidettävä asiassa kuntalain 137 §:ssä tarkoitettuina asianosaisina.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Marika Turunen ja Toni Nykänen, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Tervon kunnanhallituksen valitus
(4) Tervon kunnanhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten. Vaihtoehtoisesti korkeimman hallinto-oikeuden tulee tutkia asia ja kumota Pielaveden kunnanvaltuuston päätös. Kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.
(5) Tervon kunta toimii yhteistoimintasopimuksen nojalla isäntäkuntana, joten Pielaveden kunnanvaltuuston päätös vaikuttaa Tervon kunnan velvollisuuksiin yhteistoimintasopimukseen perustuvien velvoitteiden täyttämisessä. Kunnalla on valitusoikeus asianosaisaseman perusteella. Valitusperusteena on se, että asianosaisia ei ollut ennen Pielaveden kunnanvaltuuston päätöstä kuultu hallintolain 34 §:n mukaisesti. Pielaveden kunta on rikkonut hyvän hallinnon perusteita, laiminlyönyt kuulemisvelvoitteen sekä rikkonut sopimusehtoja.
Suonenjoen kaupunginhallituksen valitus
(6) Suonenjoen kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten. Vaihtoehtoisesti korkeimman hallinto-oikeuden tulee tutkia asia ja kumota Pielaveden kunnanvaltuuston päätös. Kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpano tulee kieltää.
(7) Hallinto-oikeus on soveltanut kuntalain 137 §:n 1 momentin asianosaismääritelmää liian suppeasti. Asiassa on otettava huomioon kuntien yhteistyötä koskeva sopimuspakko ja yhteistoiminta-alueita koskevassa sopimuksessa sovittavien asioiden laajuus. Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksen vuoksi monet asiat täytyy neuvotella, sopia ja järjestää oikeudellisesti uudelleen. Esimerkiksi Suonenjoen vastuu yhteistoiminta-alueen kustannuksista nousee. Sopimuksen irtisanominen vaikuttaa palvelujen tuottamiseen ja saatavuuteen yhteistoiminta-alueella. Päätöksellä on siten välitön oikeudellinen vaikutus Suonenjoen kaupungin ja muiden sopijaosapuolten oikeuksiin, velvollisuuksiin ja etuihin. Asiassa ei ole kysymys siitä, onko Pielavesi oikeutettu irtisanomaan sopimuksen vaan siitä, olisiko sen tullut hallintolain 34 §:n mukaisesti varata Suonenjoelle tilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista. Suonenjoen kaupunginhallituksella on kuntalakiin perustuva oikeus tehdä kunnallisvalitus Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksentekomenettelyn laillisuudesta. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainittu valtioneuvoston päätösvalta ei vaikuta sopimusosapuolena olevan kaupungin asianosaisasemaan ja valitusoikeuteen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
(8) Tervon, Keiteleen, Pielaveden, Rautalammin ja Vesannon kunnat sekä Suonenjoen kaupunki olivat solmineet kuntalain (365/1995) 76 §:ssä tarkoitetun yhteistoimintasopimuksen ympäristöterveydenhuollon palveluista. Sopimuksen mukaan sitä koskevat erimielisyydet ratkaistaan ensisijaisesti sopimuskuntien välisin neuvotteluin. Jos neuvottelut eivät johda tulokseen, ratkaistaan asia hallintoriita-asiana. Sopijakunnilla on oikeus irtisanoa sopimus päättymään irtisanomista seuraavan kalenterivuoden lopussa.
(9) Pielaveden kunnanvaltuusto on päättänyt irtisanoa sopimuksen omalta osaltaan. Edellisessä kappaleessa todetun ja yhteistoimintasopimuksesta aiheutuvan erimielisyyden ratkaisemista koskevan kuntalain 63 §:n perusteella on selvää, että sopijakunnilla on mahdollisuus saattaa sopimusriita ratkaistavaksi hallintoriitana hallinto-oikeudessa.
(10) Asiassa on ratkaistavana se, onko ympäristöterveyden järjestämistä koskevan yhteistoimintasopimuksen sopijaosapuolina olevilla kunnilla oikeus tehdä kuntalain 135 §:n mukainen kunnallisvalitus toisen kunnan päätöksestä, jolla se on omalta osaltaan päättänyt irtisanoa sopimuksen.
Huomioon otettavat oikeusohjeet esitöineen
Kuntien yhteistoiminta
(11) Kuntalain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä.
(12) Ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetun lain (410/2009) 2 §:ssä säädetään ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä. Lain 2 §:n 1 momentti koskee tilannetta, jossa kunta huolehtii ympäristöterveydenhuollosta itse. Saman säännöksen 2 momentin mukaan, jos kunnalla ei ole käytettävissään 1 momentissa tarkoitettuja henkilöresursseja, sen on yhdessä jonkin toisen tai useamman kunnan kanssa muodostettava yhteistoiminta-alue. Tehtävien hoitamista varten perustetaan tällöin kuntalain (365/1995) 77 §:ssä tarkoitettu yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin taikka yhteistoiminta-alueen tehtäviä hoitaa kuntayhtymä.
(13) Ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annetun lain 5 §:ssä säädetään valtioneuvoston päätöksenteko-oikeudesta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvostolla on 1 momentissa tarkemmin kuvattu päätösvalta tilanteessa, jossa kunta eroaa yhteistoiminta-alueesta tai jos yhteistoiminta-alueella ei ole käytettävissään vähintään 10 henkilötyövuotta vastaavia henkilöresursseja, elleivät asianomaiset kunnat muutoin pääse sopimukseen asiasta.
Kunnallisvalitus
(14) Kuntalain 135 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Saman pykälän 2 momentin perusteella valituksen saa tehdä muun ohessa sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
(15) Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.
(16) Kuntalain esitöissä (HE 268/2014 vp) on edellä mainittua säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että asianosaisen määrittely perustuu hallintolakiin ja hallintolainkäyttölakiin.
(17) Hallintolain 2 §:n mukaan hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Lain 3 § koskee soveltamista hallintosopimuksiin. Hallintolain 11 §:n mukaan asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.
(18) Hallintolainkäyttölaki on kumottu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla (808/2019). Sen 7 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.
(19) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöissä (HE 29/2018 vp) on 7 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että päätösten vaikutusten välittömyyttä olisi arvioitava viime kädessä tapauskohtaisesti ja vaikutusten välittömyyden arviointi edellyttää aina tapauskohtaista harkintaa asian laadun ja oikeusturvan tarpeen näkökulmasta.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(20) Ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta annettu laki edellyttää, että kuntien on järjestettävä ympäristöterveydenhuolto sellaisessa yksikössä, jossa ympäristöterveydenhuollon tehtävien hoitamiseen on käytettävissä vähintään 10 henkilötyövuoden resurssit. Tervon kunta ja Suonenjoen kaupunki ovat Pielaveden kunnan sopimuskumppaneita julkisoikeudellisessa yhteistoimintasopimuksessa, jolla on sovittu muun ohella ympäristönsuojelun yhteistoiminta-alueesta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettujen ympäristöterveydenhuollon tehtävien järjestämisestä kuntien välisenä yhteistoimintana.
(21) Pielaveden kunnanvaltuusto on perustuslaissa turvatun itsehallintonsa puitteissa päättänyt, että se irtisanoo omalta osaltaan kuntien välisen yhteistoimintasopimuksen. Päätös ei koske vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, joten se on kuntalain 136 § huomioon ottaen valituskelpoinen ja kunnan jäsenillä on oikeus tehdä siitä kunnallisvalitus laillisuusperusteilla.
(22) Aiemmassa oikeuskäytännössään korkein hallinto-oikeus on 27.12.2018 antamassaan muuna päätöksenä julkaistussa ratkaisussa taltionumero 6173 pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen, jonka perustelujen mukaan kuntien yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa oli kysymys julkisoikeudellisesta sopimuksesta, jonka purkamista koskevan riidan voi saattaa erikseen hallintoriitana ratkaistavaksi. Perustelujen mukaan yhden sopijakunnan kunnanvaltuuston päätös ei vaikuttanut toisen sopijakunnan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun siten välittömästi, että sitä olisi ollut pidettävä asiassa kuntalain 137 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena.
(23) Asianosaisaseman ulottuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota asian laatuun ja oikeussuojan tarpeeseen. Yhden sopijapuolen kannanotolla ei ole päätetty eikä ole voitukaan sitovasti päättää muiden sopijapuolina olevien kuntien oikeuksista, velvollisuuksista tai eduista, vaan näistä on sovittu yhteistoimintasopimuksessa. Yhteistoimintasopimusta koskevat erimielisyydet ratkaistaan hallintoriitamenettelyssä. Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksen vaikutukset sopijakuntien oikeusasemaan eivät ole välittömiä, vaan ne riippuvat osapuolten neuvotteluista. Viime kädessä yhteistoimintasopimusta koskevat erimielisyydet ratkaistaan kuntalain 63 §:n mukaisesti hallintoriitamenettelyssä. Asianosaisasema hallintoriita-asiassa ei suoraan ratkaise sitä, onko sopijaosapuolilla kuntalaissa tarkoitettu valitusoikeus.
(24) Pielaveden kunta on päättäessään irtisanoa omalta osaltaan yhteistoimintasopimuksen käyttänyt kunnalliseen itsehallintoon perustuvaa päätösvaltaansa. Asiassa ei ole tasaveroisten kuntien asemaan tai muuhun vastaavaan syyhyn liittyvää perustetta katsoa, että muutoksenhakijoina olevilla kunnilla olisi toisen kunnan sisäisen päätöksenteon suhteen sellaista oikeussuojan tarvetta, että niillä olisi kuntalain 137 §:n 1 momentissa tarkoitetun asianosaisuuden perusteella oikeus tehdä kunnallisvalitus Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksestä. Kuten hallinto-oikeus on todennut perusteluissaan, valtioneuvostolla on yhteistoiminta-alueesta annetun lain mukaan päätösvaltaa tilanteissa, joissa asianomaiset kunnat eivät pääse sopimukseen asiasta.
(25) Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden on tullut jättää Tervon kunnan ja Suonenjoen kaupungin Pielaveden kunnanvaltuuston päätöksestä tekemät valitukset täytäntöönpanokieltovaatimuksineen tutkimatta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus
(26) Valitusten tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Elina Ranz.