KHO:2024:3

A:n hakemus vammaispalvelulain mukaisesta kuljetuspalvelusta oli hylätty ja myös hänen oikaisuvaatimuksensa hylättiin. Oikaisuvaatimuksen esittelijänä oli toiminut viranhaltija B, joka oli aikaisemmin toiminut sosiaaliasiamiehenä. Tuossa tehtävässä hän oli neuvonut ja avustanut A:ta sosiaalihuollon asiakkaana.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko B osallistunut oikaisuvaatimuksen käsittelyyn esteellisenä. Arvioitavaksi tuli hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun yleislausekejäävin merkitys. Arvioinnissa oli otettava huomioon sosiaaliasiamiehen tehtävät yleisesti ja erityisesti se konkreettinen selvitys, jota asiassa oli saatu B:n aikaisemmasta toiminnasta sosiaaliasiamiehenä A:n kohdalla.

Kun otettiin huomioon B:n ja A:n aikaisemman yhteydenpidon pitkäaikaisuus, intensiivisyys sekä ajallinen läheisyys käsiteltävänä olleeseen asiaan, korkein hallinto-oikeus katsoi, että B:n toimiminen sosiaaliasiamiehenä A:n asioissa oli objektiivisesti todettavien syiden vuoksi vaarantanut hänen puolueettomuuttaan A:n kuljetuspalveluasiassa. Vaikutusta voitiin pitää yhtä vahvana kuin erikseen säänneltyjen esteellisyysperusteiden kohdalla. Tämän vuoksi asiassa oli esitetty sellainen erityinen syy, jonka johdosta luottamus B:n puolueettomuuteen oli vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Hallintolaki 27 § ja 28 § 1 momentti 7 kohta

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 4.11.2022 nro 2482/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän yksilöasioiden jaoston päätökset kumotaan. Asia palautetaan Kymenlaakson hyvinvointialueelle (aikaisemmin kuntayhtymän yksilöasioiden jaosto) uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1) Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija on päätöksellään 25.3.2022 hylännyt A:n (jäljempänä muutoksenhakija) hakemuksen vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaisesta kuljetuspalvelusta.

(2) Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän yksilöasioiden jaosto on päätöksellään 9.6.2022 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

(3) Muutoksenhakija on valittanut jaoston päätöksestä hallinto-oikeudelle muun ohessa sillä perusteella, että asian käsittelyyn on osallistunut esteellinen henkilö. Muutoksenhakijaa aikaisemmin sosiaaliasiamiehenä auttanut B on toiminut jaostossa erityisasiantuntijana.

(4) Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen ja on esteellisyyden osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

(5) Asiassa on selvitetty, että vs. erityisasiantuntija B on ollut aikaisemmin hoitamassa muutoksenhakijan asioita sosiaaliasiamiehenä ja hän on ollut oikaisuvaatimusta käsiteltäessä vs. erityisasiantuntijana. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden johdosta B:n puolueettomuuden voitaisiin katsoa muusta erityisestä syystä vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan edellyttämällä tavalla. B ei ole ollut esteellinen nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Korolainen ja Jenni Ahtiainen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6) Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi haetun kuljetuspalvelun myöntämiseksi. Vaatimusten tueksi on esteellisyyden osalta esitetty muun ohella seuraavaa:

(7) Vs. erityisasiantuntija B on ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen käsittelemään muutoksenhakijan asiaa. Hallinto-oikeus ei ole hankkinut päätöksensä tueksi riittävää selvitystä. Päätöstä ei ole tältä osin perusteltu riittävästi, kun otetaan huomioon, että viranomainen on lausunnossaan kertonut B:n toimineen aiemmin sosiaaliasiamiehenä ja olleen siinä tehtävässä tekemisissä muutoksenhakijan kanssa.

(8) Kymenlaakson hyvinvointialue on lausunnossaan kiistänyt, että erityisasiantuntijana toiminut B olisi ollut esteellinen. B oli siirtynyt kuntayhtymän palvelukseen yli kaksi kuukautta ennen kuin asia käsiteltiin yksilöasioiden jaostossa, jossa B on toiminut esittelijänä. Esteellisyyttä on arvioitava sen ajankohdan mukaan, jolloin asiaa käsitellään. B ei ole oikaisuvaatimuksen käsittelyn aikana toiminut sosiaaliasiamiehen tehtävässä, ollut avustamassa asianomaisen hakemuksen teossa tai mukana vammaispalveluiden myöntämiseen liittyvässä päätöksenteossa. B:lla ei ole osoitettu tai väitetty olevan sellaista ennakkoasennetta taikka tuotu esiin muuta perustetta, joka tekisi hänet muusta erityisestä syystä esteelliseksi.

(9) Hyvinvointialue on lausuntonsa yhteydessä toimittanut asian esittelijänä toimineen erityisasiantuntija B:n selvityksen. Selvityksessä on todettu seuraavaa:

(10) B:n toimiessa sosiaali- ja potilasasiamiehenä muutoksenhakija on ollut hänen asiakkaansa ja hän oli vuosina 2019–2020 avustanut muutoksenhakijaa useiden oikaisuvaatimusten laatimisessa. Hän lopetti kirjallisen avustamisen todettuaan, että muutoksenhakija kykenee laatimaan oikaisuvaatimukset itse. Vuodesta 2021 lähtien ennen siirtymistään kuntayhtymän palvelukseen hän on kysyttäessä antanut muutoksenhakijalle neuvoja lainsäädäntöön liittyen. Hän ollut mukana myös joissakin muutoksenhakijan palavereissa. B ei ole avustanut muutoksenhakijaa nyt esillä olevassa kuljetuspalveluasiassa, vaikkakin hän on keskustellut kuljetuspalvelusta ja monesta muustakin sosiaalipalvelusta muutoksenhakijan kanssa. B on sosiaaliasiamiehenä saanut muutoksenhakijan tilanteesta runsaasti tietoa, mutta hän ei ole käyttänyt mitään tällaista tietoa toimiessaan esittelijänä jaostossa.

(11) B ei ole katsonut olleensa esteellinen käsittelemään muutoksenhakijan asiaa yksilöasioiden jaostossa. Hän ei ole hyödyntänyt muutoksenhakijalta aikaisemmassa työsuhteessaan saamia tietoja. Hänen esityksensä ovat perustuneet tosiseikkoihin muutoksenhakijan toimintakyvystä ja sosiaalihuollon lainsäädäntöön ja oikeuskäytäntöön, eivätkä hänen omiin arvioihinsa muutoksenhakijan tilanteesta.

(12) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen, joka on toimitettu tiedoksi Kymenlaakson hyvinvointialueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn, jos hän on esteellinen. Esteellisyysperusteista säädetään lain 28 §:n 1 momentissa, joista nyt arvioitavana on momentin 7 kohdassa tarkoitetun yleislausekkeen merkitys.

(14) Asiassa on ratkaistavana, onko luottamus oikaisuvaatimuksen esitelleen viranhaltijan puolueettomuuteen vaarantunut sillä perusteella, että hän oli sosiaaliasiamiehenä toimiessaan neuvonut ja avustanut muutoksenhakijaa sosiaalihuollon asiakkaana. Arvioinnissa on otettava huomioon sosiaaliasiamiehen tehtävät yleisesti ja erityisesti se konkreettinen selvitys, jota asiassa on saatu viranhaltijan aikaisemmasta toiminnasta sosiaaliasiamiehenä muutoksenhakijan kohdalla.

Sosiaaliasiamiehen tehtävät

(15) Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 24 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaan (812/2000) sosiaaliasiamiehen tehtävänä on neuvoa asiakkaita mainitun lain soveltamiseen liittyvissä asioissa ja avustaa asiakasta lain 23 §:n 1 momentissa tarkoitetussa asiassa. Viime mainittu koskee muistutuksia.

(16) Edellisessä kohdassa tarkoitettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 137/1999 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että jos asiakas on esimerkiksi tyytymätön saamaansa palveluun tai kohteluun, hän voisi pyytää sosiaaliasiamiestä toimimaan henkilöstön ja asiakkaan sovittelijana. Sosiaaliasiamies voisi toimia asiakkaan apuna ja tukena, jolloin asiakas ei joutuisi hoitamaan asiaansa yksin. Hallintomenettelylain 10 §:ssä on säädetty virkamiehen esteellisyysperusteista. Jotta sosiaaliasiamiehen puolueettomuus ja riippumattomuus voitaisiin turvata, hän ei voisi olla asiakastyössä päätöksiä tekemässä.

(17) Sosiaaliasiamiehen tehtäviä on tarkasteltu tarkemmin hallituksen esityksessä (HE 300/2022 vp), jonka pohjalta on säädetty laki potilasasiavastaavista ja sosiaaliasiavastaavista (739/2023). Hallituksen esityksessä on nykytilan kuvauksessa todettu sosiaalihuollon osalta, että useimmiten asiakkaiden yhteydenotot liittyvät tyytymättömyyteen asiakkaan saamaan palveluun tai kohteluun, palvelun saatavuuteen tai menettelyvirheeseen. Asiakkaan tilanne saattaa olla moniongelmainen ja esillä olevat kysymykset monitahoisia. Kysymyksiin voi liittyä myös kytköksiä muuhun kuin sosiaalihuollon lainsäädäntöön. Sosiaaliasiamieheltä tiedustellaan esimerkiksi, mitkä asiakkaan oikeudet kyseisessä tilanteessa ovat, mitä asiasta on säädetty lainsäädännössä ja mitä oikeusturvakeinoja asiakas voi kyseisessä tilanteessa käyttää. Sosiaaliasiamiehet antavat asiakkaille neuvontaa ja ohjausta heidän esittämissään kysymyksissä, lähettävät asiakkaille heidän tarvitsemiaan muistutus- tai muita lomakkeita, neuvovat, miten asian voi saattaa vireille toimivaltaisessa viranomaisessa ja tarvittaessa tapaavat asiakasta henkilökohtaisesti. Joissain tilanteissa asiakasta avustetaan muistutuksen, kantelun tai jonkin muun asiakkaan oikeusturvaan liittyvän asiakirjan laadinnassa. Tarvittaessa yhteydenottaja ohjataan ottamaan yhteyttä toimivaltaiseen viranomaiseen. Joissain tilanteissa sosiaaliasiamies osallistuu asiakkaan palveluja koskevaan neuvotteluun tai selvittelee asiakkaan asiaa tämän suostumuksella muutoin palvelujen järjestäjän kanssa. Useimmiten asiakkaan neuvomiseksi riittää kertaluonteinen kontakti sosiaaliasiamieheen, mutta sosiaaliasiamiesten asiakkaina on myös monia runsaasti erilaista neuvontaa ja avustamista tarvitsevia asiakkaita, joiden asioiden hoitamiseen menee merkittävästi työaikaa.

Saatu selvitys ja esteellisyyttä koskeva oikeudellinen arviointi

(18) Asiassa on kiistatonta, että oikaisuvaatimuksen esitellyt viranhaltija B oli noin kahden vuoden ajan sosiaaliasiamiehenä avustanut muutoksenhakijaa muistutusten ja ilmeisesti myös oikaisuvaatimusten laatimisessa. Tämä oli tapahtunut vuosina 2019–2020. Tämän jälkeen hän oli vielä vuonna 2021 neuvonut muutoksenhakijaa sosiaalihuollon asiakkaana, mikä on päättynyt viimeistään, kun hän on lopettanut toimintansa sosiaaliasiamiehenä maaliskuussa 2022. Asiassa ei ole väitettykään, että viranhaltija olisi avustanut muutoksenhakijaa nimenomaan nyt esillä olevassa asiassa.

(19) Muutoksenhakijan oikaisuvaatimus on käsitelty yksilöasioiden jaostossa 9.6.2022, jolloin B on toiminut esittelijänä.

(20) Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohdissa säädettyjä erityisiä esteellisyysperusteita täydentää saman momentin 7 kohta, jonka mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

(21) Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yleislausekkeessa tarkoitetun syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Tapauskohtaisesti arvioitaviksi jäisivät tilanteet, joissa virkamies on asianosaisen vastapuoli tai julkinen vihamies, samoin kuin ne tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus.

(22) Oikeuskäytännössä on todettu, että esteellisyyttä koskevien säännösten keskeisenä tarkoituksena on varmistaa, ettei päätöksenteko tapahdu epäasiallisilla perusteilla päätöksentekoon osallistuvalla henkilöllä asiaan tai asianosaiseen olevan suhteen vuoksi (ks. KHO 2019:4).

(23) Vaikka hallintolain 29 §:n 2 momentin mukaan virkamies ratkaisee itse kysymyksen esteellisyydestään, hän ei voi perustaa ratkaisuaan vain omaan käsitykseensä siitä, kuinka puolueettomasti hän kykenisi toimimaan. Oikaisuvaatimuksen johdosta on ollut ratkaistavana muutoksenhakijan oikeus vammaispalvelulaissa tarkoitettuun kuljetuspalveluun. Tällaista asiaa ei voida pitää niin teknisluonteisena ja selvien mitattavien kriteerien perusteella ratkaistavana, että objektiivisesti tarkasteltuna voitaisiin pitää selvänä, etteivät viranhaltijan aikaisemmat ammatilliset yhteydet muutoksenhakijaan voisi vaikuttaa päätöksentekoon.

(24) Esteellisyyttä arvioitaessa on myös syytä ottaa huomioon, että viranhaltija oli sosiaaliasiamiehenä toimiessaan useammissa yhteyksissä ja pitkäaikaisesti avustanut ja neuvonut muutoksenhakijaa. Hänen työtehtävänsä sosiaaliasiamiehenä olivat päättyneet vain runsas kaksi kuukautta ennen kuin hän on esitellyt asian yksilöasioiden jaostolle. Asiakirjoista ilmenee, että hän oli pyytänyt kuljetuspalveluasiassa lisäselvitystä muutoksenhakijalta noin kuukausi tätä ennen. Korkein hallinto-oikeus toteaa tässä yhteydessä, että esteellisyyden arviointiin ei vaikuta se, että muutoksenhakija ei ollut tuossa vaiheessa reagoinut siihen, että lisäselvitystä oli pyytänyt nimenomaan B.

(25) Kun otetaan huomioon asian esittelijänä toimineen B:n ja muutoksenhakijan aikaisemman yhteydenpidon pitkäaikaisuus, intensiivisyys sekä ajallinen läheisyys nyt käsiteltävänä olevaan asiaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikaisuvaatimuksen esitelleen viranhaltijan toimiminen sosiaaliasiamiehenä muutoksenhakijan asioissa on objektiivisesti todettavien syiden vuoksi vaarantanut hänen puolueettomuuttaan. Vaikutusta voidaan pitää yhtä vahvana kuin erikseen säänneltyjen esteellisyysperusteiden kohdalla. Tämän vuoksi asiassa on esitetty sellainen erityinen syy, jonka johdosta luottamus hänen puolueettomuuteensa on vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

(26) Koska oikaisuvaatimuksen on yksilöasioiden jaostolle esitellyt esteellinen viranhaltija, hallinto-oikeuden ja yksilöasioiden jaoston päätökset on kumottava ja asia palautettava hyvinvointialueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Satu Niemelä-Ahokas.