Julkisuuslakia sovellettiin yliopistolain 30 §:n 2 momentin ja julkisuuslain 4 §:n 1 momentin perusteella yliopiston ylioppilaskunnan kaikkeen toimintaan ja asiakirjoihin. Julkisuuslain soveltaminen ei siten rajoittunut pelkästään sanotun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun tilanteeseen, jossa ylioppilaskunta julkista tehtävää hoitaessaan käyttää julkista valtaa.

Yliopistolaki 30 § 2 momentti
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 4 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.10.2022 nro H5842/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.

1. Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan hallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ylioppilaskunnan hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi A:n tietopyynnön kohtien 1), 2) ja 5) osalta.

2. Helsingin yliopiston ylioppilaskunta velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 250 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) A on 20.5.2021 pyytänyt saada Helsingin yliopiston ylioppilaskunnalta käyttöönsä muun ohella 1) tiedot kaikista tavarahankinnoista, palveluhankinnoista, suunnittelukilpailuista, rakennusurakoista, sosiaali- ja terveyspalveluista, muista erityisistä palveluista, käyttöoikeussopimuksista tai muista hankintasopimuksista, joiden arvonlisäveroton arvo on vähintään 60 000 euroa ja joissa ylioppilaskunnan toimintatalous on ollut mukana joko yksin taikka tilaajana yhdessä esimerkiksi Ylva Palvelut Oy:n tai kiinteistötalouden kanssa aikavälillä 20.5.2019–tiedonantohetki, 2) tiedot kaikista vuosien 2019 ja 2020 kuluista, sekä 5) eräät Pikku HYY:hyn liittyvät tiedot.

(2) Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan pääsihteeri on 25.6.2021 ja 29.6.2021 vastannut tietopyyntöön, ja todennut pyynnön kohtien 1) ja 2) sekä joiltakin osin kohdan 5) osalta, että pyydetyt materiaalit ovat asiakirjoja, mutta koska kyseiset asiakirjat eivät liity ylioppilaskunnan julkiseen hallintotehtävään, ne eivät ole julkisia. Pääsihteeri on lisäksi suositellut A:ta tutustumaan kohdan 5) osalta Pikku HYY:n verkkosivuihin.

(3) Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan hallitus on, A:n saatettua asian sen ratkaistavaksi, päätöksellään 2.9.2021 ratkaissut tietopyynnön seuraavasti: Tietopyynnön kohdassa 1) tarkoitetut asiakirjat ovat joko liikesalaisuuksia tai niitä ei ole. Ylioppilaskunnan sääntöjen 40 §:n mukaan kiinteistöliiketoimintaan ja liiketoimintaan liittyvät asiakirjat eivät ole julkisia. Tietopyyntö ei anna aihetta toimenpiteisiin. Tietopyynnön kohdassa 2) tarkoitetut materiaalit eivät ole ylioppilaskunnan sääntöjen 40 §:ssä määriteltyjä asiakirjoja. Hallitus myös huomauttaa, että tietopyyntö tulisi yksilöidä asiakirjan tarkkuudella, jotta siihen voitaisiin vastata. Tietopyynnön kohdassa 5) tarkoitetut tiedot ovat julkisesti saatavilla ylioppilaskunnan talousarviossa, jonka pääsihteeri on 29.6.2021 A:lle toimittanut, lukuun ottamatta tietoa henkilökunnan työajan jakautumisesta, jonka osalta hallitus toteaa, että ylioppilaskunta ei seuraa henkilökunnan työajan jakautumista eri työtehtävien tasolla eli pyydettyä asiakirjaa ei ole olemassa.

(4) Helsingin hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt A:n valituksen Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan hallituksen päätöksestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

(5) Hallinto-oikeus toteaa, että Helsingin yliopiston ylioppilaskunta on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 2 momentissa tarkoitettu julkisoikeudellinen yhteisö, jonka toimintaan sovelletaan julkisuuslakia vain sen käyttäessä julkista valtaa julkista hallintotehtävää hoitaessa. Julkisella hallintotehtävällä tarkoitetaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, etuja ja velvollisuuksia koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Julkinen hallintotehtävä perustuu lailla tai lain nojalla annettuun julkiseen toimeksiantoon ja siihen liittyy usein myös oikeus käyttää julkista valtaa.

(6) A on 20.5.2021 pyytänyt ylioppilaskunnalta käyttöönsä, siltä osin kuin nyt on kysymys, tiedot kaikista tavarahankinnoista, palveluhankinnoista, suunnittelukilpailusta, rakennusurakoista, sosiaali- ja terveyspalveluista, muista erityisistä palveluista, käyttöoikeussopimuksista tai muista hankintasopimuksista, joiden arvonlisäveroton arvo on vähintään 60 000 euroa ja joissa ylioppilaskunnan toimintatalous on ollut mukana joko yksin taikka tilaajana yhdessä esimerkiksi Ylva Palvelut Oy:n tai kiinteistötalouden kanssa aikavälillä 20.5.2019–tiedonantohetki, tiedot kaikista vuosien 2019 ja 2020 kuluista sekä tietopyynnössä yksilöidyt tiedot Pikku HYY:n toiminnasta.

(7) Asiassa ei ole ilmennyt, että tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat liittyisivät laissa säädettyihin ylioppilaskunnan julkisiin hallintotehtäviin siten, että ylioppilaskunta olisi niitä koskien käyttänyt julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin julkista valtaa. Koska asiassa ei ole kysymys ylioppilaskunnalle kuuluvan julkisen vallan käyttämisestä, ylioppilaskuntaa ei ole tässä asiassa pidettävä julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettuna viranomaisena, johon julkisuuslakia sovelletaan, eivätkä A:n pyytämät asiakirjat siten ole julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvia viranomaisen asiakirjoja. Tämän vuoksi asiassa ei ole tarpeen arvioida julkisuuslain 24 §:ssä säädettyjen salassapitoperusteiden täyttymistä joko koko asiakirjojen tai osien asiakirjoista osalta. Näin ollen ylioppilaskunnan hallituksen päätös olla luovuttamatta asiakirjoja A:lle ei ole julkisuuslain vastainen. Kun otetaan huomioon, ettei julkisuuslakia sovelleta pyydettyihin asiakirjoihin, ylioppilaskunnan valituksenalaisen päätöksen perusteluja ei voida myös ylioppilaskunnan lausunnossa esitetty huomioon ottaen pitää hallintolain 45 §:n vastaisina. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elena Feldman, Joonas Ahtonen ja Henna Nevalainen. Esittelijä Inkeri Ylitalo.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(8) A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan hallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ylioppilaskunnan hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. A on lisäksi vaatinut, että ylioppilaskunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

(9) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella, että yliopistolain 30 §:n 2 momentin mukaan julkisuuslakia sovelletaan ylioppilaskunnassa niin kuin viranomaisessa, ei siis vain silloin, kun ylioppilaskunta käyttää julkista valtaa julkista hallintotehtävää hoitaessaan. Yliopistolain 30 §:n 2 momentti on erityissäännös ja myöhemmin säädetty kuin julkisuuslain 4 §:n 2 momentti ja sen soveltamista ja sanamuodon mukaista tulkintaa tukee niin perusoikeusmyönteinen laintulkinta, lainvalmisteluaineisto, oikeuskanslerin ratkaisukäytäntö kuin keskeinen oikeuskirjallisuuskin.

(10) Helsingin yliopiston ylioppilaskunta on lausumassaan vaatinut, että valituslupahakemus jätetään ensisijaisesti tutkimatta tai toissijaisesti hylätään ja jos lupa myönnetään, valitus hylätään. Ylioppilaskunta on lisäksi vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan ylioppilaskunnan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen eikä ylioppilaskuntaa velvoiteta korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja osaksikaan. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(11) Yliopistolain 86 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. A:n valituslupahakemus on jätettävä tutkimatta.

(12) Ennen yliopistolain (558/2009) voimaantuloa oli selvää, että julkisuuslakia sovellettiin ylioppilaskuntiin vain silloin kun ne julkisessa tehtävässään käyttivät julkista valtaa. Yliopistolain 30 § ei muuttanut tätä oikeustilaa. Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaisesti julkisuuslaki tulee sovellettavaksi ylioppilaskuntiin vain silloin, kun ne käyttävät julkisessa tehtävässään julkista valtaa. Nyt ei ole kysymys julkisesta hallintotehtävästä eikä julkisen vallan käyttämisestä.

(13) Mikäli vastoin ylioppilaskunnan näkemystä katsottaisiin, että julkisuuslaki tulisi sovellettavaksi tietopyynnön alaiseen ylioppilaskunnan toimintaan, pyynnössä tarkoitetut asiakirjat eivät ole tällöinkään julkisia vaan sisältävät muun muassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja ylioppilaskunnan tai sen sopijakumppanien liikesalaisuuksia.

(14) A on antanut vastauksen, jossa hän on muun ohella vaatinut, että ylioppilaskunnan vaatimukset hylätään ja että hallinto-oikeuden päätöksen kumotessaan korkein hallinto-oikeus ottaa käsittelyyn hallinto-oikeusvaiheessa A:lle määrätyn oikeudenkäyntimaksun ja poistaa sen.

(15) A on toimittanut vielä lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Valituslupahakemuksen tutkiminen ja pääasiaratkaisu

Kysymyksenasettelu

(16) Asiassa on kysymys siitä, sovelletaanko yliopiston ylioppilaskunnan kaikkeen toimintaan ja asiakirjoihin yliopistolain 30 §:n 2 momentin perusteella viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) vai rajoittuuko julkisuuslain soveltaminen pelkästään lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun tilanteeseen, jossa ylioppilaskunta julkista tehtävää hoitaessaan käyttää julkista valtaa.

(17) Ensiksi asiassa tulee kuitenkin ratkaistavaksi, sovelletaanko muutoksenhakuun tietopyynnön johdosta annettuun ylioppilaskunnan päätökseen yliopistolain 86 §:n 1 momenttia vai julkisuuslain 33 §:n 2 momenttia.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset

(18) Yliopistolain (558/2009) 30 §:n 2 momentin mukaan yliopiston ja ylioppilaskunnan toiminnan julkisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisen toiminnan julkisuudesta.

(19) Yliopistolain 46 §:n 1 momentin mukaan yliopiston opiskelijoiden keskuudessa on ylioppilaskunta, jolla on itsehallinto. Ylioppilaskunnan tarkoituksena on olla jäsentensä yhdyssiteenä ja edistää heidän yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja henkisiä sekä opiskeluun ja opiskelijan asemaan yhteiskunnassa liittyviä pyrkimyksiä. Ylioppilaskunnan tehtävänä on osallistua 2 §:ssä säädetyn yliopiston kasvatustehtävän hoitamiseen valmistamalla opiskelijoita aktiiviseen, valveutuneeseen ja kriittiseen kansalaisuuteen. Pykälän 2 momentin mukaan ylioppilaskunnan erityisenä tehtävänä on: 1) nimetä opiskelijoiden edustajat 3 luvussa tarkoitettuihin yliopiston toimielimiin; sekä 2) osallistua tarvittaessa terveydenhuoltolain (1326/2010) 17 §:ssä ja korkeakouluopiskelijoiden opiskeluterveydenhuollosta annetussa laissa (695/2019) säädettyjen opiskeluterveydenhuoltoa koskevien tehtävien toteuttamiseen.

(20) Yliopistolain 86 §:n 1 momentin mukaan ylioppilaskunnan hallintoasiaa koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Lisäksi ylioppilaskunnan jäsen saa hakea muutosta ylioppilaskunnan toimielimen päätökseen sillä perusteella, että päätös on syntynyt laista, asetuksesta tai ylioppilaskuntaa koskevista määräyksistä poikkeavassa järjestyksessä tai on muuten lain, asetuksen taikka ylioppilaskuntaa koskevien määräysten vastainen. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

(21) Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 2 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yleisten ja yksityisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista samoin kuin viranomaisten velvollisuuksista tämän lain tarkoituksen toteuttamiseksi.

(22) Julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa säädetään siitä, mitä viranomaisilla mainitussa laissa tarkoitetaan. Momentin kahdeksankohtaisessa luettelossa ei ole mainittu ylioppilaskuntia. Pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

(23) Julkisuuslain 33 §:n 2 momentin (853/2020) mukaan muutoksenhaussa muuhun päätökseen ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen sovelletaan, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.

(24) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lain esityöt

(25) Yliopistolakia (558/2009) koskevan hallituksen esityksen (HE 7/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lakiehdotuksen 27 §:n, joka asiallisesti vastaa säädetyn lain 30 §:ää, kohdalla muun ohella, että ”huolimatta valtiosta erillisestä oikeushenkilöasemasta, tulisi yliopiston ja ylioppilaskunnan julkista hallintotehtävää hoitaessaan noudattaa hallintolain säännöksiä. (---) Yliopiston toimintaan sovellettaisiin, mitä julkisuuslaissa säädetään viranomaisesta. Täten siihen, mitkä asiakirjat yliopistoissa ovat julkisia ja mitkä asiakirjat esimerkiksi liikesalaisuuksina ovat salaisia, ei esitetä muutoksia huolimatta yliopistojen oikeudellisen aseman muuttumisesta.”

(26) Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yleisperusteluissa eikä myöskään yksityiskohtaisissa perusteluissa lain 4 §:n kohdalla ole nimenomaisesti tarkasteltu lain soveltamista ylioppilaskuntiin.

(27) Julkisuuslain 16 ja 34 §:n muuttamista koskevaa lakia (711/2021) koskevan hallituksen esityksen (HE 74/2021 vp) perustelujen nykytilaa ja sen arviointia koskevassa jaksossa todetaan muun ohella, että ”viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta säädetään yleisesti julkisuuslaissa, jota sovelletaan viranomaisiin sekä muihin kuin viranomaisiin niiden käyttäessä julkista valtaa. Erityislaeissa on lisäksi säädetty julkisuuslain soveltamisesta kokonaan tai osin tiettyihin toimijoihin tai asiakirjoihin, jotka muuten eivät kuuluisi lain soveltamisalaan. Esimerkiksi yliopistolain (558/2009) 30 §:n 2 momentin perusteella julkisuuslakia sovelletaan yliopiston ja ylioppilaskunnan toimintaan.”

Valituslupahakemuksen tutkiminen

(28) Yliopistolain 30 §:n 2 momentin viittaussäännöksen mukaan ylioppilaskunnan toiminnan julkisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisen toiminnan julkisuudesta.

(29) Yliopistolain 30 §:n 2 momentissa on sen sanamuoto huomioon ottaen katsottava tarkoitetun muun ohella sitä, että muutoksenhaussa tietopyynnön johdosta annettuun ylioppilaskunnan päätökseen sovelletaan julkisuuslakia eikä näin ollen yliopistolain 86 §:n 1 momenttia. Kun otetaan huomioon julkisuuslain 33 §:n 2 momentti ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentti, nyt muutoksenhaun kohteena olevaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

(30) Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan vaatimus siitä, että A:n valituslupahakemus tulee yliopistolain 86 §:n 1 momenttiin sisältyvän valituskiellon takia jättää tutkimatta, on siten hylättävä.

Pääasiaa koskeva oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yliopistolain 30 §:n 2 momentissa viitataan nimenomaan julkisuuslain 4 §:n 1 momenttiin eikä esimerkiksi julkisuuslain 4 §:ään tai 4 §:n 2 momenttiin. Yliopistolain 30 §:n 2 momentissa on siten katsottava tarkoitetun, että julkisuuslakia sovelletaan yliopiston ylioppilaskunnan kaikkeen toimintaan ja asiakirjoihin eikä julkisuuslain soveltaminen rajoitu siten pelkästään sanotun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun tilanteeseen, jossa ylioppilaskunta julkista tehtävää hoitaessaan käyttää julkista valtaa.

(32) Tämän vuoksi Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin yliopiston ylioppilaskunnan hallituksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava ylioppilaskunnan hallitukselle uudelleen käsiteltäväksi A:n tietopyynnön ratkaisemiseksi kohtien 1), 2) ja 5) osalta julkisuuslain säännöksiä soveltaen.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat ratkaisut

(33) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(34) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Helsingin yliopiston ylioppilaskunta on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(35) Samalla korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun otetaan huomioon tuomioistuinmaksulain 11 § korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei valitusasiana kuulu ratkaista asian käsittelystä hallinto-oikeudessa määrätyn oikeudenkäyntimaksun poistamista koskevaa vaatimusta.

(36) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Helsingin yliopiston ylioppilaskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.