KHO:2024:5
Kaupunki oli tarkistanut hinnoitteluperusteita, joita käytetään myytäessä ja vuokrattaessa kaupungin omistamia tontteja. Asiassa oli ratkaistavana, olisiko nykyisien maanvuokraoikeuden haltijoiden tullut ennen päätöksentekoa saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta hallintolain 41 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että hintojen noustessa päätöksellä on välillisiä vaikutuksia maanvuokraoikeuden haltijoiden taloudelliseen asemaan, kun kiinteistökauppoja tehdään ja maanvuokrasopimuksia jatketaan. Tällaisia taloudellisia vaikutuksia ei kuitenkaan voitu pitää hallintolain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettuina vaikutuksina kyseisten tahojen muihin oloihin. Esillä oleva hinnoitteluperusteita koskeva päätöksenteko ei kuulunut mainitun pykälän soveltamisalaan.
Kuntalaki 22 § 1 momentti, 29 § 1 momentti ja 135 § 2 ja 3 momentti
Hallintolaki 41 §
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 30.8.2022 nro 1881/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian valituksenalaisilta osin.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut Kuopion kaupunkirakennelautakunnan päätökset 7.4.2021 (§ 71) ja 26.5.2021 (§ 100). A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään. Kaupunkirakennelautakunnan päätökset 7.4.2021 ja 26.5.2021 saatetaan voimaan.
Asian tausta
(1) Kuopion kaupunkirakennelautakunta on päätöksellään 7.4.2021 päivittänyt kaupungin asuntotonttihintoja. Se on päättänyt tietyillä alueilla sijaitsevien kerrostalotonttien, rivitalotonttien ja yhtiömuotoisten pientalotonttien sekä omakotitonttien hinta-alueet ja niiden hinnat käytettäväksi kaupungin asuntotonttien vuokraus- ja myyntipäätöksissä.
(2) Kaupunkirakennelautakunta on 26.5.2021, sikäli kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Lautakunta on perustellut päätöstään muun ohella sillä, että maanomistaja voi itse päättää, millä hinnalla se myy tai vuokraa tonttejaan. Vuokralaisilla ei ole maanvuokrasopimukseen perustuvaa oikeutta ostaa tonttia entisellä tonttihinnalla.
(3) A on kunnallisvalituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että lautakunnan päätökset kumotaan. Kaupunki ei ole tiedottanut tonttihintojen korottamista koskevasta asiasta kuntalaisille eikä kuntalaisille ole annettu tosiasiallista mahdollisuutta vaikuttaa asian käsittelyyn. Kaupunki ei siten ole noudattanut kuntalain 29 §:n säännöstä tiedottamisesta eikä neuvontavelvollisuutta koskevaa hallintolain 8 §:ää. Kaupungilla on oikeus korottaa tonttihintoja, mutta kuntalaisille olisi tullut kertoa, että asia ollaan viemässä kaupunkirakennelautakuntaan ja mahdollisuus ostaa vuokratontteja jäädytetään vuoden 2021 alusta. Kaupunki ei ollut ilmaissut millään tavoin, että se tulee korottamaan hintoja. Kaupungin olisi tullut avoimesti antaa vuokralaisille mahdollisuus ostaa tontteja aikaisemmalla, selvästi alemmalla hinnalla. Kaupunki on toiminut hyvän hallintotavan vastaisesti ja rikkonut julkisuuslain 20 §:n mukaista tiedottamisvelvollisuuttaan.
(4) Hallinto-oikeus on kumonnut kaupunkirakennelautakunnan päätökset 7.4.2021 ja 26.5.2021.
(5) Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu muun ohessa seuraavaa:
(6) Kaupunkirakennelautakunnan päätöksillä ei ole ketään yksittäistä tontin vuokraajaa tai mahdollista tontin ostajaa sitovasti määrätty kiinteistönkaupan ja vuokrasopimuksen ehdoista, vaan päätökset sisältävät ainoastaan kaupungin yksipuolisen kannanoton siitä, millä hinnalla se on valmis myymään ja vuokraamaan omistamiaan tonttejaan.
(7) Tonttien hinnoitteluperusteiden määrittelyn lainmukaisuus voi tulla hallinto-oikeudessa tutkittavaksi ainoastaan siltä kannalta, onko kaupunkirakennelautakunta asiaa käsitellessään toiminut sitä velvoittavien julkisoikeudellisten säännösten mukaisesti. Hallinto-oikeus on tutkinut valituksessa esitetyt tiedottamista ja riittävien vaikuttamismahdollisuuksien varaamista koskevat valitusperusteet.
(8) Kuntalain 22 §:ssä säädettyjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien sekä 29 §:ssä säädetyn tiedottamisen laajuus ja tavat ovat kunnan harkinnassa. Niillä ei ole asetettu kunnalle sellaista yksittäisen asian käsittelyä koskevaa menettelyvaatimusta, jonka laiminlyöminen voisi johtaa asiassa tehdyn päätöksen kumoamiseen.
(9) Hallintolain 41 § puolestaan sisältää yksityiskohtaisemman velvollisuuden tiedottaa asian vireillä olosta.
(10) Tonttien hintojen nousu sekä tonttivuokran korotukset ovat siinä määrin merkittäviä, että niillä voidaan katsoa olevan huomattava vaikutus maanvuokraoikeuden haltijoiden taloudelliseen asemaan siinä vaiheessa, kun vuokrasopimuksen jatkaminen tai tontin ostaminen tulee ajankohtaiseksi. Maanvuokraoikeuden haltijoilla ei myöskään ole tosiasiallista mahdollisuutta neuvotteluin vaikuttaa tonttien vuokran suuruuteen tulevaisuudessa. Päätöksellä voi näin ollen olla huomattava vaikutus maanvuokrasopimusten haltijoiden muihin oloihin siten, että asiassa on tullut varata heille riittävät vaikuttamismahdollisuudet hallintolain 41 §:ssä säädetyllä tavalla.
(11) Asuntotonttien hintojen päivittämistä ja vuokranmuodostumisperusteita koskevan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä ei ole ilmoitettu hallintolain 41 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Kaupunkirakennelautakunnan päätökset ovat syntyneet vaikuttamismahdollisuuksien varaamisen laiminlyömisen johdosta kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marika Turunen, Heli Mäki-Rautila ja Toni Nykänen, joka myös esitteli asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(12) Kuopion kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin kaupunkirakennelautakunnan päätökset on kumottu. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ottaa asia enemmän viivytyksen välttämiseksi itse ratkaistavakseen, hylätä valitus ja saattaa kaupunkirakennelautakunnan päätökset voimaan.
(13) Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti:
(14) Hallinto-oikeus on viran puolesta virheellisesti laajentanut kunnallisvalitusta. Siinä ei ollut vedottu siihen, että kaupunki olisi jättänyt noudattamatta hallintolain 41 §:ää tai sen mukaista menettelyä.
(15) Kaupungin tekemät kiinteistönkaupat ja tontinvuokrasopimukset ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia. Kaupungin omistamien tonttien myyminen markkinahinnalla on kunnan ja myös yleisen edun mukaista.
(16) Kaupunki ei ole menetellyt virheellisesti. Asiaan liittyvä viranhaltijoiden esitys on julkaistu kaupungin internet-sivuilla tammikuussa 2021 ja kaupunkirakennelautakunta on palauttanut asian uudelleen valmisteltavaksi helmikuussa 2021. Asian vireilläolo, sen käsittelyyn liittyvät lähtökohdat ja tavoitteet ovat näin tulleet kaikkien kuntalaisten yleiseen tietoon. Asiaa on käsitelty laajasti tiedotusvälineissä. Kaupungille sekä kaupunginhallituksen ja kaupunkirakennelautakunnan jäsenille on tämän jälkeen myös toimitettu eri tahojen mielipiteitä.
(17) Asiassa ei ole ollut hallintolaissa tarkoitettuja asianosaisia. Päätös ei ole myöskään vaikuttanut muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin eikä päätöksestä koidu edunmenetystä millekään taholle. Hallintolain 41 §:ää ei siten ole tullut soveltaa asiaan.
(18) A on selityksessään muun ohella todennut, ettei kaupunki ollut tarjonnut vaikuttamismahdollisuuksia.
(19) Tonttihintojen korotukset ovat pakottaneet ihmisiä jopa muuttamaan. Päätöksillä on ollut hallintolain 41 §:ssä tarkoitettu huomattava vaikutus elinympäristöön, työntekoon ja muihin oloihin.
(20) Selitys on toimitettu kaupunginhallitukselle tiedoksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
(21) Asiassa on kunnallisvalituksen johdosta ratkaistavana, onko kaupunkirakennelautakunnan päätös syntynyt kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Kunnallisvalituksen tueksi on viitattu viestintää koskevaan kuntalain 29 §:ään, neuvontaa koskevaan hallintolain 8 §:ään ja viranomaisten velvollisuuteen tuottaa ja jakaa tietoa koskevaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 20 §:ään sekä hyvään hallintotapaan. Valituksessa ei ole kiistetty kaupungin oikeutta korottaa tonttien myyntihintoja, mutta on katsottu, että vuokratonttien haltijoille olisi tullut selkeästi varata mahdollisuus ostaa tontti aikaisemmilla, alhaisemmilla hinnoilla ennen uusien hintojen voimaantuloa.
(22) Kaupunginhallituksen valituksen johdosta on ensin arvioitava, onko hallinto-oikeus menetellyt virheellisesti, kun se on tutkinut valituksen hallintolain 41 §:n kannalta, vaikka tuota säännöstä ei ollut valituksessa mainittu.
(23) Mikäli hallinto-oikeus on voinut tutkia valituksen hallintolain 41 §:n kannalta, seuraavaksi on arvioitava, olisiko vuokralaisille tai joillekuille muille tullut ennen kaupunkirakennelautakunnan päätöksentekoa varata säännöksessä tarkoitetut vaikuttamismahdollisuudet.
(24) Mikäli hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemallaan perusteella kumota kaupunkirakennelautakunnan päätöksiä, on vielä tutkittava muut hallinto-oikeudessa esillä olleet, päätöksentekojärjestystä koskeneet valitusperustelut.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Hallinto-oikeuden toimivalta tutkia menettely hallintolain 41 §:n kannalta
(25) Kunnallisvalitus on kuntalaisen laillisuusvalvontakeino ja kunnallisvalituksen tekijän on kuntalain 135 §:n 3 momentin mukaan esitettävä valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Tätä ei kuitenkaan ole oikeuskäytännössä tulkittu niin, että valittajan olisi valituksessaan osattava vaatimuksensa tueksi vedota huomioon otettaviin lainkohtiin.
(26) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että puutteelliseen viestintään ja kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien puutteeseen perustuva kunnallisvalitus on kuntalain 135 §:n 3 momentin estämättä voitu ottaa tutkittavaksi niiden säännösten perusteella, joita hallinto-oikeus on päätöksessään soveltanut. Hallinto-oikeuden päätöstä ei siten ole kumottava sillä perusteella, että hallinto-oikeus on tutkinut asian hallintolain 41 §:n kannalta, vaikka säännöstä ei ollut mainittu kunnallisvalituksessa.
Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen hallintolain 41 §:n mukaisesti
(27) Hallinto-oikeus on kumonnut kaupunkirakennelautakunnan päätökset, koska asian valmistelussa ei ollut noudatettu hallintolain 41 §:ää. Hallinto-oikeus on pitänyt lautakunnan päätösten mukaisia tonttien hintojen ja tonttivuokrien korotuksia niin merkittävinä, että niillä voidaan katsoa olevan huomattava vaikutus maanvuokraoikeuden haltijoiden taloudelliseen asemaan siinä vaiheessa, kun vuokrasopimuksen jatkaminen tai tontin ostaminen tulee ajankohtaiseksi. Tämän maanvuokraoikeuden haltijoiden hallintolain 41 §:n mukaisia muita oloja koskevan huomattavan vaikutuksen takia heille olisi hallinto-oikeuden mukaan tullut varata vaikuttamismahdollisuudet hallintolain 41 §:ssä säädetyllä tavalla.
(28) Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.
(29) Hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) hallintolain 41 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa pykälän 1 momentin soveltamisalaa on kuvattu muun ohella toteamalla, että elinympäristön käsite saisi sisältönsä lähinnä perustuslain 20 §:n ympäristösäännöksestä. Säännöksellä on pyritty takaamaan siinä tarkoitetuille henkilöille mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekoon erityisesti silloin, kun asian ratkaiseminen saattaa vaikuttaa elinympäristön terveellisyyteen (esimerkiksi aiheuttaa ympäristöhaittaa kuten melua tai hajua) tai olennaisella tavalla alueen viihtyisyyteen. Elinympäristön käsite kattaisi myös asumiseen vaikuttamisen. Näin esimerkiksi vuokranantajalle asetettava velvoite vaikuttaa useimmiten vuokralaisen asumiseen. Vaikuttamismahdollisuuksien henkilöllinen ulottuvuus kohdistuisi elinympäristöä koskevissa asioissa lähinnä niihin, jotka asuvat tai pysyvästi oleskelevat taikka muutoin merkittävässä määrin käyttävät ympäristöä.
(30) Säännöksessä tarkoitettu henkilön työntekoon kohdistuva vaikutus voisi hallituksen esityksen mukaan koskea esimerkiksi kunnallisen sairaalan tai oppilaitoksen lakkauttamista, joilla saattaa olla käytännössä laajojakin työllisyyspoliittisia vaikutuksia. Asiassa annettavan ratkaisun vaikutus henkilöiden muihin oloihin viittaisi tilanteisiin, joissa ratkaisu saattaa vaikuttaa ammatin tai elinkeinon harjoittamiseen. Tämä voi perustua esimerkiksi asianosaisena olevan ja toisen henkilön väliseen vuokrasopimukseen, jolloin vuokranantajalle tai työnantajalle asetettava velvoite voi kohdistua myös vuokralaisen tai työntekijän etuihin.
(31) Kunnallisvalituksessa kaupungin menettelyä on pidetty lainvastaisena siitä syystä, että kaupunki ei ollut avoimesti tiedottanut tulevasta tonttihintojen korotuksesta eikä ollut varannut kaupungilta tontin vuokranneille henkilöille tai muille kuntalaisille tilaisuutta määräajassa ostaa kaupungilta tontteja aiemman linjauksen mukaisella edullisemmalla hinnalla. Kunnallisvalituksessa on viitattu siihen, että tonttihintojen uudelleen määrittely nostaa vuokrattujen tonttien lunastushintoja. Esimerkiksi kunnallisvalituksen tekijän kaupungilta vuokraaman tontin lunastushinta on noussut lähes kaksinkertaiseksi.
(32) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tältä osin ratkaistavana, olisiko kaupungin tullut ennen päätöksentekoa varata maanvuokraoikeuden haltijoille tai kuntalaisille laajemminkin hallintolain 41 §:n mukaisesti mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Ennen muuta kysymys on siitä, onko sillä, että kaupunki päättää korottaa hintoja, joilla se tulevaisuudessa on valmis myymään tontteja tai uusimaan ja tekemään maanvuokrasopimuksia, huomattava vaikutus nykyisten maanvuokraoikeuden haltijoiden tai yleisemminkin kuntalaisten hallintolain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin muihin oloihin.
(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupunkirakennelautakunta on valituksenalaisella päätöksellään linjannut, millaisilla korotetuilla hinnoilla kaupunki tulee tulevaisuudessa myymään ja vuokraamaan päätöksessä tarkemmin määriteltyjä kiinteistöjään. On selvää, että hintojen noustessa päätöksellä on välillisiä vaikutuksia niin kaupungin tulevien sopimuskumppanien kuin nykyisten vuokraoikeuden haltijoidenkin taloudelliseen asemaan, kun kiinteistökauppoja tehdään ja maanvuokrasopimuksia jatketaan. Näitä taloudellisia vaikutuksia ei kuitenkaan voida pitää sellaisina hallintolain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettuina vaikutuksina kyseisten tahojen muihin oloihin, joiden takia vuokraoikeuden haltijoille tai kuntalaisille yleisemminkin olisi tullut ilmoittaa asian vireilläolosta hallintolain 41 §:n mukaisesti ja varata heille mahdollisuus esittää asiassa mielipiteensä. Tällainen asia ei kuulu mainitun pykälän soveltamisalaan.
(34) Lautakunnan päätös 7.4.2021 ei siten ole syntynyt kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, ettei tonttihinnoittelun tarkistamisen valmistelussa ole varattu hallintolain 41 §:ssä tarkoitettuja vaikuttamismahdollisuuksia. Hallinto-oikeuden ei olisi mainitsemallaan perusteella tullut kumota lautakunnan 7.4.2021 ja 26.5.2021 tekemiä päätöksiä.
Muut kunnallisvalituksen perustelut hallinto-oikeudessa
(35) A on kunnallisvalituksessaan hallinto-oikeudelle katsonut, että kaupunki on menetellyt tiedottamis- ja neuvontavelvollisuutensa vastaisesta hintojen korottamista koskevaa päätöstä valmisteltaessa ja että kaupungin menettely on ollut myös hyvän hallintotavan vastaista.
(36) Hallinto-oikeus on todennut, että kuntalain 22 §:ssä säädettyjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien sekä 29 §:ssä säädetyn tiedottamisen laajuus ja tavat ovat kunnan harkinnassa. Mainituilla säännöksillä kunnalle asetetaan siten vain yleinen velvollisuus huolehtia osallistumisen mahdollistamisesta ja tiedottaa kunnan asioista, mutta ei sellaista yksittäisen asian käsittelyä koskevaa menettelyvaatimusta, jonka laiminlyöminen voisi johtaa asiassa tehdyn päätöksen kumoamiseen.
(37) Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, ettei kaupunkirakennelautakunnan päätöksiä tule kumota sillä perusteella, että ne olisivat syntyneet kuntalain 22 ja 29 §:n kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä viestintää ja tiedottamista koskevien säännösten vastaisessa järjestyksessä. Asiassa ei ole ilmennyt, että päätökset olisivat syntyneet virheellisessä järjestyksessä myöskään muiden tiedottamista, neuvontaa taikka hyvää hallintoa koskevien vaatimusten kannalta arvioituna.
Lopputulos
(38) Edellä todettuun nähden kaupunkirakennelautakunnan päätös 7.4.2021 ei ole kunnallisvalituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Lautakunta on voinut hylätä sille tehdyn oikaisuvaatimuksen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava, A:n hallinto-oikeudelle tekemä kunnallisvalitus hylättävä ja kaupunkirakennelautakunnan päätökset saatettava voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Juha Lavapuro ja Robert Utter. Asian esittelijä Kristina Björkvall.