Muu päätös 49/2015

Asia Kuvatallennetuottajien hyvitysmaksua koskeva valitus

Valittaja Tuotos ry, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 27.11.2012 nro OKM/16/650/2012 (Päätös 2011 II:3)

Opetus- ja kulttuuriministeriön ratkaisu

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt tekijänoikeuslain 26 a §:ssä tarkoitetun maksun vuoden 2011 maksuvarojen käyttösuunnitelman seuraavasti:

Tekijänoikeuslain 26 a §:ssä (821/2005) tarkoitettu maksu, jäljempänä hyvitysmaksu, käytetään opetus- ja kulttuuriministeriön hyväksymän maksuvarojen käyttösuunnitelman mukaisesti suorana hyvityksenä teosten tekijöille sekä välillisenä hyvityksenä tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin.

Videotuotteista vuodelta 2011 kerättyjen maksujen käyttäminen suorana hyvityksenä tekijöille

1. Kopiosto ry

Tilitettäväksi henkilökohtaisena hyvityksenä televisiossa lähetettyjen suojattujen teosten ja suoritusten oikeudenhaltijoille. Hyvitys tilitetään Kopiosto ry:n hyväksymien tilityssääntöjen ja -periaatteiden mukaisesti seuraaville pääryhmille: käsikirjoitus, käännös, toimitus, ohjaus, lavastus, kuvaus, kuvitus, näytteleminen ja selostus. Musiikin alan oikeudenhaltijoiden osuus tilitetään kohtien 2 ja 3 mukaisesti.

1 271 742,99 euroa

2. Säveltäjäin Tekijänoikeustoimisto Teosto ry

Tilitettäväksi henkilökohtaisena hyvityksenä televisiossa lähetettyjen suojattujen sävellysteosten oikeudenhaltijoille.

208 110,06 euroa

3. Esitettävien taiteilijoiden ja äänitteiden tuottajien tekijänyhdistys Gramex ry

Tilitettäväksi henkilökohtaisena hyvityksenä televisiossa lähetettyjen suojattujen suoritusten oikeudenhaltijoille.

150 586,68 euroa

4. Tuotos ry

Tilitettäväksi henkilökohtaisena hyvityksenä tekijänoikeuslain 46 a §:n mukaisten oikeuksien haltijoille.

201 515,03 euroa

Yhteensä 1 831 954,76 euroa

==============

Opetus- ja kulttuuriministeriö on perustellut päätöstään AV-tuottajien tekijänoikeusyhdistys Tuotos ry:lle tekemässään erillisessä päätöksessä (OKM 14/650/2012) seuraavasti:

Av-tuottajien tekijänoikeusyhdistys Tuotos ry (jäljempänä myös Tuotos) on 4.10.2012 päivätyssä kirjeessä esittänyt kuvatallennetuottajien hyvitysmaksuosuuden korottamista 11 prosentista 33,3 prosenttiin. Tuotos katsoo, että maksukertymä tulee jakaa kolmeen yhtä suureen osaan tekijöiden, esittäjien ja tuottajien kesken jo pitkään useassa Euroopan maassa käytössä olleen periaatteen mukaisesti. Vaatimuksensa tueksi Tuotos on esittänyt erilaisia näkökohtia.

Tuotos on lisäksi edellyttänyt, että opetus- ja kulttuuriministeriö antaa vuoden 2011 hyvitysmaksuvarojen käyttösuunnitelman henkilökohtaisten korvausten jakopäätöksen perustelut kirjallisesti.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt säilyttää hyvitysmaksuvarojen video-osuuden suoran hyvityksen jakosuhteet ennallaan: Kopiosto 69,42 prosenttia, Teosto 11,36 prosenttia, Gramex 8,22 prosenttia, Tuotos 11 prosenttia. Ministeriön päätös perustuu seuraavassa esitettäville näkökohdille.

Suomessa yksityisen kopioinnin hyvityksen saamiseen ei kenelläkään ole subjektiivista oikeutta. Näin ollen hyvityksenä ei voida vaatia tietynsuuruista hyvitystä tai tiettyä osaa hyvityksestä. Yksityisen kopioinnin hyvitystä voidaan maksaa kopiointioikeuden omaavalle oikeudenhaltijalle.

Koska hyvityksen saaminen ei ole oikeus, hyvitysmaksuvarojen jakamiseen ei liity oikeuteen perustuvaa laajennusvaikutusta hyvitysmaksun tilittävien organisaatioiden ulkopuolisiin oikeudenhaltijoihin nähden. Oikeudenhaltijoille hyvitysmaksun tilittävien organisaatioiden tulee kuitenkin pitää huolta siitä, että hyvitys jaetaan organisaation edustamille oikeudenhaltijoiden ryhmille tasapuolisin perustein niin, että myös organisaation ulkopuolisilla on mahdollisuus saada hyvitystä.

Tekijänoikeuslaki ei sisällä säännöksiä siitä, miten hyvitys jakautuu tai sen tulisi jakautua eri oikeudenhaltijoiden kesken. Laki ei esimerkiksi velvoita jakamaan henkilökohtaista hyvitysosuutta samansuuruisina jako-osuuksina eri oikeudenhaltijaryhmille.

Suomen yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmässä pääpaino on yksityisen käytön hyvittämisessä, mutta hyvitys voi sisältää myös yksityisestä kopioinnista aiheutuvan haitan korvaamista. Alun perin vuonna 1984 voimaan tulleen järjestelmän keskeisiä perusteita ei ole myöhemmissä lainsäädäntövaiheissa muutettu.

Hyvitysmaksuvarojen jako päätetään tekijänoikeuslain mukaisesti vuosittain opetus- ja kulttuuriministeriön hyväksymässä käyttösuunnitelmassa. Hyvitysmaksuvarojen audio-osuuden ja video-osuuden sisäiset jakosuhteet ovat perustuneet keskeisten oikeudenhaltijajärjestöjen keskinäiseen sopimiseen.

Käyttösuunnitelmassa hyvitysmaksuvarojen jakautumista tarkastellaan audiovisuaalisten tuotantojen osalta kokonaisuutena siten, että siinä otetaan huomioon sekä av-tuottajien suora hyvitys että välillisenä hyvityksenä Audiovisuaalisen kulttuurin edistämiskeskus AVEKin kautta tuottajille tulevat varat. Tuotantoyhtiöiden yhteenlaskettu osuus hyvitysmaksun videovaroista nousee tässä tarkastelussa noin 31 prosentin tasolle.

Muissa maissa noudatettavilla hyvityksen jaon ja jakosuhteiden perusteilla ei ole vaikutusta Suomessa tapahtuvaan hyvityksen jakoon ja siinä noudatettaviin perusteisiin.

Televisiosta tapahtuvassa tallentamisessa ei ole tapahtunut senkaltaisia muutoksia, joiden perusteella nykyisiä jakosuhteita tulisi muuttaa.

Mahdolliset muutokset tv-tuotantojen valmistuksessa ja jakelussa eivät ole hyvitysmaksuosuuteen vaikuttavia tekijöitä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön arvio on edelleen se, että käytössä olevilla järjestelyillä entisestään niukentunut hyvitysmaksukertymä kyetään suuntaamaan niin, että se hyödyttää parhaimmalla mahdollisella tavalla koko audiovisuaalista alaa ja sitä muuta luovaa kenttää, joka on hyvitysmaksun edunsaajana.

MerkitäänOpetus- ja kulttuuriministeriö on samana päivänä tehnyt päätökset 2011 I:1 vuonna 2011 kerättyjen maksujen käyttösuunnitelmasta ja sen yleisistä edellytyksistä ja 2011 II:1videotuotteista vuodelta 2011 kerättyjen maksujen käyttämisestä välillisenä hyvityksenä tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tuotos ry on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen 2011 II:3 ja palauttaa asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Valittaja hakee muutosta ministeriön hyväksymään käyttösuunnitelmaan muiltakin osin, jos päätöksen osan 2011 II:3 muuttaminen sitä edellyttää.

Päätös on lainvastainen ja perustuu jako-osuuksien määrittämisen osalta virheellisiin, puutteellisiin ja puuttuviin tietoihin sekä mahdollisesti vain

yksipuolisiin selvityksiin, mikäli selvityksiä on tehty. Valittajan jako-osuuden tulisi olla suurempi kuin 11 prosenttia ja vastata nykyistä paremmin vähintään unionin jäsenvaltioiden keskivertotasoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi antaa ohjausta päätöksentekoon, taikka valittajalle kielteisessä päätöksessä valittajalle selvennystä valittajan oikeudelliseen asemaan, kun otetaan huomioon tekijänoikeuslain 26 a §:n ja 26 b §:n väljä lain säännös.

Hyvitysmaksuvarojen video-osuuden jakosuhteen on perustuttava hyväksyttäviin objektiivisiin ja myös edunsaajien todennettavissa oleviin perusteisiin. Erityisesti videotuotteista kerättyjen maksujen suorana hyvityksenä tekijöille jaettavan määrän jako-osuudet tulee perustaa asianmukaisiin objektiivisiin selvityksiin yksityisen kopioinnin tilasta ja tallennettavasta sisällöstä sekä televisiossa tapahtuvassa tallentamisen muutoksista ja ottaen vielä huomioon unionin oikeuden soveltaminen asiassa ja muiden jäsenvaltioiden käytännöt soveltuvin osin. Valittaja on vedonnut myös hallintolain mukaisiin oikeusperiaatteisiin.

Ministeriö ei ole noudattanut unionin oikeuden vaatimuksia sopivan hyvityksen antamisesta, kun se on määrännyt hyvitysmaksuvaroista Tuotos ry:n edustamille audiovisuaalisen alan tuotantoyhtiöille (jäljempänä "av-tuottajat") määrällisesti liian alhaisen hyvityksen, kun otetaan huomioon yksityisen kopioinnin merkittävä lisääntyminen av-sisältöjen suhteessa muuhun luovaan sisältöön vuodesta 1995 vuoteen 2011 sekä niin sanotuilla jälkimarkkinoilla tapahtunut kehitys.

Hyvitysmaksuvarojen jakamista koskeva päätöksenteko ei ole ministeriön täysin vapaassa harkinnassa, vaan jakosuhteista päätettäessä tulisi ottaa huomioon myös yleisesti jäsenvaltioissa vallitseva taso. Unionin oikeutta tulisi soveltaa mahdollisimman yhdenmukaisesti. Jäsenvaltioiden vallitseva taso osoittaa, miten hyvityksen on katsottu olevan syytä kohdistua eri oikeudenhaltijatahoihin. Ministeriö ei ole perustellut, minkä vuoksi av-tuottajille suoraan maksettava hyvityksen jako-osuus olisi merkittävästi alhaisempi Suomessa.

On ongelmallista, ettei maksuvarojen käyttösuunnitelman hyväksymisen perusteita ole määritelty lailla. Päätöksen tekevälle viranomaiselle on asetettava erityinen velvollisuus noudattaa yleisiä hallintoperiaatteita, tasapuolisen kohtelun ja yhdenvertaisuuden periaatteita, perustelujen riittävyyttä ja läpinäkyvyyttä.

Valittaja on vuosittain hakemuksissaan esittänyt seikkoja, joiden nojalla av-tuottajien jakosuhdetta tulisi tarkistaa ja päätöksenteossa muutoinkin selvemmin noudattaa yleisiä hallintoperiaatteita ja unionin oikeuden vaatimuksia. Ministeriö ei ole pyytänyt valittajan edustamilta tahoilta selvitystä, vaikka se olisi ollut vaikeuksitta saatavilla. Ministeriö on valtaosin tyytynyt yhden ja suurimman jako-osuuden edunsaajan Kopiosto ry:n tuottamiin aineistoihin. Päätöksenteon pohjana käytettyä aineistoa ei ole toimitettu kaikille edunsaajatahoille eikä ministeriö ole myöskään osoittanut aineistoa ja tutkimuksia, joihin sen päätös perustuu.

Hyvitysmaksun valtiosääntöoikeudellista luonnetta määrittää yleisesti tekijänoikeuden perussoikeussuoja. Myös unionin perusoikeuskirja turvaa tekijänoikeuden perusoikeutena. Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan hyvitys on ymmärrettävä yksityisoikeudelliseksi korvaukseksi teosten kopioinnista tekijöille aiheutuvista taloudellisista menetyksistä (PeVL 7/2005 vp). Hyvitysmaksuvarojen jaon tulee siten perustua objektiivisiin seikkoihin ja selvityksiin yksityisestä kopioinnista sekä tämän kohteena olevasta sisällöstä kunakin käyttösuunnitelman hyväksymistä koskevana maksujenkeruukautena.

Valittaja kiinnittää huomiota myös yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmän säädöstaustaan ja tarkoitukseen, ja erityisesti hallituksen esitykseen 32/1984 vp, jonka mukaan periaatteena on yksityisen käytön korvaaminen oikeudenhaltijoille, jolloin myös jako-osuuksien tulisi seurata todellista yksityistä kopiointia ja siitä tehtyjä tutkimuksia ja heijastaa myös kopioitavan sisällön sekä tv-ohjelmien tallennuksessa kotimaassa tapahtuneiden muutosten (käyttösuunnitelmassa videotuotot) mukaisesti eri oikeudenhaltijoille maksettavia hyvitysosuuksia.

Vaikkei kenties voidakaan vaatia tarkalleen tiettyä osuutta valittajan edustamille oikeudenhaltijoille, tulee ministeriön kuitenkin osoittaa, että jakosuhdetta koskeva päätös perustuu yksityisen kopioinnin tutkimuksiin ja että jakosuhdetta arvioidaan vuosittain kunkin käyttösuunnitelman hyväksymisen yhteydessä uudelleen edelliseen vuoteen verrattuna.

Ministeriö on säilyttänyt jakosuhteet täsmälleen samanlaisina vuodesta 1995 vuoteen 2011. Yksityinen kopiointi ja sen kohteena oleva sisältö on vuosien 1995–2011 aikana kokenut huomattavia muutoksia ja av-sisältö on selvitysten mukaan tällä hetkellä tallennettavista sisällöistä suosituinta. Myös tv-yhtiöiden ulkopuolisten tuotantoyhtiöiden määrä ja panos markkinoilla ovat kasvaneet, ja samoin on myös kasvanut niiden kanavien määrä, joilla tallennus tapahtuu.

Koska tekijöillä on oikeus saada korvaus, ministeriön on määriteltävä korvausten jakamisen perusteet siten, että tämä oikeudenhaltijoiden oikeus toteutuu asianmukaisesti myös tekijöitä edustavien järjestöjen välistä jakoa ja jakosuhteita määriteltäessä. Samat näkökohdat tulevat sovellettaviksi myös av-tuottajiin, joilla on tekijänoikeuslain 46 a §:n tarkoittamia lähioikeuksia ja ostettuja oikeuksia. Kun laissa ei ole tarkempia säännöksiä, on vaikeasti perusteltavissa, ettei ministeriön päätökseen sisälly riittäviä perusteluja eikä myöskään viittauksia tutkimuksiin ja markkina-analyyseihin tai muuhun soveltuvaan aineistoon.

Laissa ei ole valtuutusta eikä lakisääteisessä asiassa muutoinkaan voitane pitää asianmukaisena, että ministeriö delegoi päätöksentekovaltaansa julkisen vallan ulkopuolisille tahoille, kuten esimerkiksi oikeudenhaltijataholle. Mikäli tällainen menettely olisi käytössä ja ministeriön viittaama sopimus todella olemassa, tulisi sen kuitenkin katsoa olevan lainvastainen perusteena päätöksenteolle. Ministeriön tulisi kuulla edunsaajatahoja ja pyytää aineistoa, mutta päätöksenteon asiassa tulee tapahtua yksin ministeriön toimesta ja vastuulla sen arviointiin perustuen.

Video-osuudesta suorana hyvityksenä tekijöille maksettavassa päätöksessä ei suorana hyvityksenä osoitettavan jako-osuuden perusteluna voi olla osaksikaan video-osuudesta välillisenä hyvityksenä maksettava osuus. Välillinen hyvitysosuus maksetaan toiselle edunhaltijataholle, joka käyttää valittajaan nähden riippumatonta ja itsenäistä päätöksentekovaltaa tukien jakamisessa ja joka vielä on Kopiosto ry:n vaikutusvallan piirissä.

Niin sanottu AVEK-osuus on myös epätarkka. Sillä on tai ainakin voi olla myös oikeudellista merkitystä. AVEKin jakamia tukia kohdistetaan valtaosin muille kuin av-tuotantoyhtiöille, lähinnä Kopiosto ry:n edustamille tekijöille, ja tuotantotukea kohdistetaan vastaavasti myös muille kuin tuotantoyhtiöille, kuten tekijöille ja av-tuottajalle henkilönä, jolloin esimerkiksi tuotantotuen kokonaismäärää, joka määräytyy ministeriön hyväksymän käyttösuunnitelman mukaan, ei voida ottaa huomioon laskettaessa "tuotantoyhtiöiden yhteenlaskettua osuutta videovaroista". Ministeriön viittaama "noin 31 prosenttia" jää myös toteen näyttämättä eikä perusteluista ilmene, miten ministeriö on tähän laskelmaan päätynyt.

Hyvitysmaksuvarojen jakamista koskevissa päätöksissä tulee ottaa huomioon unionin oikeuden hyvitysmaksua koskevat säännökset ja oikeuskäytäntö. Yhdenmukaisen soveltamisen periaatteen mukaan ministeriön tulee seurata kehitystä hyvitysmaksuvarojen jakamisessa ja jakosuhteista päättämisessä myös muissa jäsenvaltioissa. Valittaja on toimittanut erityisesti video-osuuden jakamista silmällä pitäen yhden viimeaikaisen selvityksen kehityksestä jäsenvaltioissa ja ollut valmis toimittamaan lisää aineistoa ministeriön niin pyytäessä.

Valittajan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antama selvitys tv-tallentamisessa tapahtuneesta muutoksesta on ollut myös ministeriön saatavilla ja myös pyynnöstä ministeriölle toimitettavissa. Vuoden 1995 jälkeen muutosta tv-tallentamisessa on tapahtunut merkittävästi ja suurinta muutos on ollut viime vuosina.

Valittaja on viitannut selvitykseen, joka koskee tekijänoikeuslain 46 a §:n mukaisten oikeuksien haltijoiden osuutta tekijänoikeuslain 26 a §:n perusteella perityistä maksuvaroista. Muistiosta käy ilmi, ettei ministeriön päätöksen perusteluissa viitattua keskeisten oikeudenhaltijajärjestöjen keskinäistä sopimusta voida perustellusti esittää olevan olemassa.

Tekijänoikeuslakiin lisätty 46 a § (446/1995) antoi itsenäisen oikeuden "filmin tai muun liikkuvaa kuvaa tallentaneen laitteen" tuottajalle, tuotantoyhtiölle. Lainkohdassa oli viittaussäännös lain 26 a–h §:ään. Itsenäisen oikeutensa nojalla av-tallenteiden tuottajat olivat oikeutettuja saamaan yksityisen kopioinnin haitoista aiheutuvista taloudellisista menetyksistä korvauksen. 1.1.1996 voimaan tulleella tekijänoikeuslain 46 a §:n muutoksella (1654/1995) myös aiemmin tuotetut av-tallenteet saivat takautuvan suojan suoja-ajan puitteissa (50 vuotta). Muutoksen seurauksena yksityisen kopioinnin hyvityskorvaukset tuli osoittaa selkeästi myös av-tuotantoyhtiöille yhtenä oikeudenhaltijatahona. Ensimmäinen kerta, jolloin hyvitysmaksukorvausta tilitettiin tuotantoyhtiöille osana jakopäätöstä oli vuonna 1997, jolloin jaettiin vuosina 1995–1997 perittyjä hyvitysmaksukertymiä. Av-tuotantoyhtiöille tilitettäviksi hyvitysmaksuun perustuviksi korvauksiksi jako-osuudeksi vahvistettiin tuolloin 11 prosenttia. Sittemmin av-tuottajien tekijänoikeusyhdistys Tuotos ry perustamisen jälkeen opetusministeriö on vahvistanut vuotuisissa korvausvarojen käyttösuunnitelmissa av-tuotantoyhtiöiden osuudet tilitettäväksi Tuotos ry:lle.

Valittaja on sittemmin vuosina 1998–2001 vuosittain esittänyt sen edustamille oikeudenhaltijoille tilitettävän korvausosuuden korottamista korvaamaan oikeasuhteisemmin yksityisen kopioinnin eri oikeudenhaltijaryhmille aiheuttamia haittoja. TV-kanavien tallentamien ohjelmien sekä tallennemarkkinoiden rakenteelliset muutokset ja kotimaisuusaste tukivat esityksiä. Vuosittaiset neuvottelut eivät johtaneet tulokseen. Kopiosto ry:n neuvottelumuistiossa 14.5.2001 on päädytty toteamaan, "että Kopiosto ry ei ole valmis neuvottelemaan 11 prosentin tuottajaosuuden nostamisesta, joten Tuotos ry esittää vaateensa suoraan ministeriölle.

Vuoden 2011 hyvitysmaksuvaroista videotuotoista suorina hyvityksinä maksettaviin osuuksiin kohdistettuun hakemukseensa valittaja oheisti vielä asiantuntijalausunnon osoittamaan tarvetta käynnistää videotuotoista suorina korvauksina maksettavan erän jako-osuuksista ministeriössä perusteellisempi selvitys ja arviointi ja myös tarkistaa sekä jako-osuuksia että tarpeellisin osin tätä koskevan päätöksenteon menettelyä. Valittajan hakemus selvityksineen ja liitteineen ei kuitenkaan johtanut tälläkään kertaa muutoksiin sen enempää jako-osuuksien tarkistamisessa kuin päätöksentekomenettelyssäkään.

Valittaja on viitannut myös av-tuottajien ja Kopiosto ry:n kesken tehtyyn yhteistyösopimukseen (13.1.1989) ja sen lisäpöytäkirjaan (15.6.1998), jotka ovat ainoa kirjallinen sopimus, jossa valittaja on ollut asianosaisena. Niissä ei esimerkiksi sovita jakosuhteista siten kuin ministeriö päätöksensä perusteluissa viittaa. Edelleen valittaja on viitannut opetusministeriölle tekemiinsä korotusesityksiin vuosina 2002–2003 ja myös Kopiosto ry:lle toimitettuun kirjelmään, joista käy ilmi, ettei ole solmittu sellaista sopimusta ja näytön puuttuessa sovittu muutoinkaan, että valittajan edustamien oikeudenhaltijoiden osuus tulisi olla edelleen 11 prosenttia.

Valittajan tiedossa ei ole sellaista sopimusta, johon ministeriön päätöksen perusteluissa viitataan. Valittajalla on ennemminkin esittää tätä vastaan puhuvia seikkoja ja asiakirjoja. Mikäli ministeriöllä on sellainen sopimus hallussaan taikka tieto tällaisesta sopimuksesta, olisi ministeriön syytä viitata asiakirjaan asianmukaisesti sekä toimittaa se muutoinkin päätöksen kohteena olevien kaikkien edunsaajien tietoon.

Tekijänoikeuslain 26 a §:ssä tarkoitetun käyttösuunnitelman hyväksymistä sisällöllisiltä osin ei voida delegoida ministeriöltä (yhden tai useamman) edunsaajatahon keskinäisesti sovittavaksi asiaksi. Lainkohdan väljyys ja siitä puuttumaan jäävät normit ministeriön päätöksenteon ohjaukseksi vain korostavat sitä seikkaa, että päätöksenteon tulee asiassa tapahtua ministeriötasolla ja ministeriön vastuulla ja ettei ministeriö voi myöskään edellyttää edunsaajatahoja "sopimaan" asiasta keskenään.

Televisiossa tallentamisessa on tapahtunut jakosuhteiden muutoksiin vaikuttavia seikkoja. Valittaja on tältä osin viitannut erilliseen muistioon liitteineen (17.12.2012) sekä aiempien hakemusten yhteydessä esittämiinsä asiaperusteisiin jako-osuuden korottamiseksi. Valittaja on esittänyt siinä määrin näyttöä niin aiempien vuosien aikana kuin valituksenalaista päätöstä edeltävässä hakemuksessaankin, että näiden selvitysten olisi tullut johtaa opetus- ja kulttuuriministeriössä uudelleen arviointeihin ja menettelyjen tarkistuksiin.

Välillisinä korvauksina myönnettävät AVEKin kautta edelleen jaettavat tuet eivät saa vaikuttaa suorien korvausten jako-osuuksiin. Välillisiä korvauksia ei tule ottaa huomioon suorien hyvitysten osuudessa. Jos välilliset tuet kuitenkin otettaisiin huomioon, tulisi ne ottaa huomioon vastaavalla tavalla ja yhdenmukaisen kohtelun periaatetta noudattaen myös muiden edunsaajina olevien tahojen ja varsinkin Kopiosto ry:n osuudessa. Näin ei kuitenkaan nyt ole tehty, vaan ministeriö on esittänyt AVEKin kautta jaettavan tuen nostavan (yksin) valittajan jako-osuutta niin sanotun yhteenlasketun osuuden myötä.

Mikäli Kopiosto ry:n edustamien oikeudenhaltijoiden AVEKin edelleen jakamina tukina saamat osuudet otettaisiin huomioon, nousisi Kopiosto ry:n jo ennestään merkittävin jako-osuus huomattavan suureksi. AVEKin tukien jaossa Kopiosto ry:llä on lisäksi vaikutusvaltaa, joten AVEKin tekemät tukien jakopäätökset eivät ole täysin Kopiosto ry:stä erillisen riippumattoman elimen päätöksiä.

Valittaja on vielä esittänyt oman laskelmansa saatavillaan olevien tietojen perusteella, ennen muuta AVEKin toimintakertomukseen viitaten, että valittajan edustamien oikeudenhaltijoiden niin sanottu yhteenlaskettu osuus on noin 7 prosenttia (kattaen valittajan ministeriön käyttösuunnitelman pohjalta videotuotoista suorana hyvityksenä saaman ja AVEKin jakamien tukien kautta saaman osuuden). Vastaavasti valittajan laskelmien mukaan Kopiosto ry:n edustamien oikeudenhaltijoiden suorana hyvityksenä saaman ja AVEKin jakamien tukien kautta saaman osuuden niin sanottu yhteenlaskettu osuus olisi 76 prosenttia. Valittaja on vielä viitannut AVEKin erääseen viimeaikaiseen esitykseen, josta ilmenee, että nimenomaisesti av-tuotantoyhtiöille (tässä tapauksessa dokumenttielokuvat ja lyhytelokuvat) jaettu osuus on vuosittain laskenut ja on tällä hetkellä noin vuoden 1987 tasolla. Myöskään viimeksi mainitulla perusteella on vaikea ymmärtää ministeriön perustelua, jossa AVEKin kautta jaettavat tuet otetaan huomioon, kun arvioidaan suorina hyvityksinä av-tuotantoyhtiöille osoitettavaa jako-osuutta, erityisesti tämän osuuden mataluutta puoltavana seikkana.

Ministeriön perusteluissaan esittämät näkökohdat eivät ole perusteltuja eivätkä toteen näytettyjä. Päätös rikkoo tämän perustelun osalta edunsaajien yhdenvertaista kohtelua.

Valituskirjelmässä on lisäksi esitetty oikeustieteen tohtori Olli Mäenpään 20.9.2012 päivättyyn lausuntoon tukeutuvat yksityiskohtaiset perustelut valituksenalaisesta päätöksestä ministeriön harkintavallan ja oikeusperiaatteiden noudattamisen näkökulmasta sekä tarpeesta päätöksenteon perustumiselle objektiivisiin, todennettavissa oleviin seikkoihin, joiden perusteella hyvitys vastaa oikeudenmukaisesti tekijänoikeuteen kohdistettujen rajoitusten aiheuttamia oikeudenmenetyksiä ja rajoituksia.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, ettei valituksessa ole tuotu esiin mitään sellaisia näkökohtia, jotka aiheuttaisivat tarpeen muuttaa opetus- ja kulttuuriministeriön päätöstä. Näin ollen valitus tulisi hylätä.

Suomen yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmä on vuodesta 1984 lähtien perustunut siihen, että yksityisen kopioinnin hyvitys ei ole oikeus. Koska hyvityksen saamiseen ei kenelläkään ole subjektiivista oikeutta, hyvityksenä ei voida vaatia myöskään tietynsuuruista hyvitystä tai tiettyä osaa hyvityksestä. Hyvityksen edunsaajina ovat alkuperäiset oikeudenhaltijat, joilla on laissa säädetty kappaleiden valmistamisen oikeus.

Organisaatioilla, joiden kautta hyvitysmaksuvaroja kanavoidaan oikeudenhaltijoille, ei ole kansallisen kohtelun velvoitteeseen perustuvaa velvollisuutta tilittää hyvitystä ulkomaille. Halutessaan ne voivat kuitenkin tilittää hyvitysvaroja myös ulkomaille esimerkiksi vastavuoroisuutta noudattaen.

Suomen yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmä on muista unionin jäsenvaltioista riippumaton. Hyvityksen suuruutta ja sen järjestämisen muotoja ei myöskään ole harmonisoitu.

Tietoyhteiskuntadirektiivi ei harmonisoi hyvitysmaksun keräämistä, hyvityksen suuruutta eikä sen jakamista. Muissa EU-maissa noudatettavilla hyvityksen jaon ja jakosuhteiden perusteilla ei ole vaikutusta hyvityksen jakoon Suomessa ja siinä noudatettaviin perusteisiin eikä myöskään eri oikeudenhaltijaryhmien suoran tai välillisen hyvityksen suuruuteen.

Tietoyhteiskuntadirektiiviä valmisteltaessa komissiossa tarkasteltiin Suomen yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmää esimerkkinä toimivasta yksityisen kopioinnin hyvityksen järjestelystä.

Oikeuksien siirron yhteydessä ei voida sopia hyvityksen edunsaaja-aseman siirtämisestä toiselle. Tuotantoyhtiö tai muu, jolle on oikeuksien siirtämisen kautta kertynyt tekijöiden tai esittävien taiteilijoiden oikeuksia kappaleen valmistamiseen, ei ole oikeuksien siirron perusteella oikeutettu yksityisen kopioinnin hyvitykseen. Yksityisen kopioinnin hyvityksen edunsaaja-asema perustuu oikeudenhaltijan oman kappaleenvalmistamisoikeuden olemassaoloon.

Säännöksiä siitä, miten ja minkä suuruisena hyvitys jakautuu tai miten sen tulisi jakautua eri oikeudenhaltijaryhmien kesken, ei sisälly tekijänoikeuslakiin eikä tietoyhteiskuntadirektiiviin. Hyvityksen jakamisessa voidaan ottaa kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja näkökohdat huomioon kunkin hyvityksen saajaryhmän osalta. Myös sellaiset ratkaisut, joissa tarkastellaan hyvityksen henkilökohtaista ja kollektiivista osuutta kokonaisuutena, ovat mahdollisia. Vastaavasti se mahdollistaa hyvityksen, joka on Suomen järjestelmässä kokonaiskertymältään varsin alhainen, suuntaamisen luoville aloille sellaisilla tavoilla, joiden arvioidaan parhaiten hyödyttävän kyseisiä luovia aloja. Yksityisen kopioinnin hyvityksen merkitystä arvioidaan tällöin kyseisen oikeudenhaltijoiden ryhmän kannalta kokonaisuutena.

Käyttösuunnitelmaa hyväksyttäessä päätetään 1) hyvityksen henkilökohtaisten ja kollektiivisten osuuksien suhteesta sekä 2) hyvityksen jakautumisesta eri oikeudenhaltijaryhmille. Nämä jaot perustuvat, kuten lakia vuonna 1984 säädettäessä on ollut tarkoitus, ensisijaisesti oikeudenhaltijaryhmien keskinäiseen sopimiseen tai muunlaiseen yhteisymmärrykseen asiassa, ja tällaisen puuttuessa ministeriön asiassa tekemään päätökseen.

Ilmaisu ministeriön "hyväksymä" käyttösuunnitelma valittiin lakiin erityisesti siitä syystä, että ministeriö voisi hyväksyä käyttösuunnitelman myös oikeudenhaltijaryhmien yhteisen esityksen tai keskinäisen sopimuksen pohjalta.

Hyvitysmaksuvarojen jako henkilökohtaiseen ja kollektiiviseen osuuteen (hyvityksen kaksi kerrosta - suora ja välillinen hyvitys) sekä hyvityksen audio-osuuden ja video-osuuden sisäiset jakosuhteet ovat alun perin pohjautuneet keskeisten oikeudenhaltijajärjestöjen keskenään saavuttamaan neuvottelutulokseen asiassa.

Käyttösuunnitelmassa hyvitysmaksuvarojen jakautumista tarkastellaan kokonaisuutena siten, että siinä otetaan huomioon sekä suora hyvitys että välillinen hyvitys. Av-tuotantoyhtiöiden kohdalla tarkastelussa mukana ovat välillisenä hyvityksenä Audiovisuaalisen kulttuurin edistämiskeskus AVEKin kautta tuotantoyhtiöille tulevat varat. Av-tuottajia hyödyttävien varojen osuus kaikista AVEKin kautta tilitettävistä hyvitysmaksuvaroista on noin 59 %.

Tuotantoyhtiöiden saama yhteenlaskettu osuus hyvitysmaksun videovaroista asettuu vuonna 2011 kerättyjen hyvitysmaksuvarojen jaossa noin 31 prosentin tasolle (30,8 %). Tällöin katsotaan, että tuotantotukena kanavoitu kollektiivinen osuus (välillinen hyvitys) hyödyttää sekä suorasti että epäsuorasti av-tuotantoyhtiöitä.

Av-sektorilla hyvitys hyödyttää tuotantoyhtiöiden toimintaa ja tuotantoja. Kukin oikeudenhaltijaryhmä (tekijät, esittävät taiteilijat, tuottajat) hyötyy hyvityksen henkilökohtaisesta ja kollektiivisesta osuudesta. Av-tuotantoyhtiöiden kohdalla painotetaan hyvityksen kollektiivista osuutta ja tuotantojen tukea hyvitysmaksuvaroilla. Tuotantoihin suunnattava hyvitys on tuottajan tuloa, joka on kohdennettu audiovisuaalisessa tuotantotoiminnassa käytettäväksi. Syntyy tuotantoja, ja sitä kautta hyvitys edistää myös koko audiovisuaalista alaa lisäämällä alan ammattilaisten työmahdollisuuksia.

Tämä on tietoinen, audiovisuaalisen kulttuurin kansalliseen tukipolitiikkaan kytkeytyvä painotus, jolla yksityisen kopioinnin hyvitys on kytketty osaksi audiovisuaalisten tuotantojen kansallista tukea ja jolla hyvitystä kohdennetaan audiovisuaaliselle alalle erityisesti kollektiiviseen hyvitykseen sisältyvän tuotantotuen kautta. Suomella on ollut oikeus tehdä tällainen painotus ja edelleen soveltaa sitä.

Mahdolliset muutokset audiovisuaalisten tuotantojen valmistuksessa ja jakelussa eivät ole hyvitysosuuteen vaikuttavia tekijöitä. Yksityisen kopioinnin hyvitys ei perustu miltään osin tuotanto- tai jakeluteknisiin seikkoihin.

Muutokset tallentamisessa eivät vaikuta hyvityksen keskinäisiin jakosuhteisiin. Televisiossa lähetettyihin ohjelmiin kohdistuu aina luovien tekijöiden, esittävien taiteilijoiden ja av-tuottajien oikeuksia. Eri oikeudenhaltijakategorioiden keskinäiset suhteet pysyvät tallennettavien ohjelmien tyypistä riippumatta pääosin samoina.

Jos jonkin ohjelmatyypin tallentamisen määrissä tapahtuu muutoksia, ne vaikuttavat kaikkiin oikeudenhaltijaryhmiin samassa suhteessa. Av-tuottajien osuus ei voi nousta suhteessa muihin oikeudenhaltijaryhmiin.

Tallentamisen lisääntymisen tulisi näkyä hyvityksen lisääntymisenä kaikille oikeudenhaltijaryhmille. Käytännössä niin ei kuitenkaan tapahdu, koska suuri osa tallennusalustoista ja -laitteista, joita todellisuudessa käytetään yksityiseen kopiointiin, on maksun ulkopuolella.

Yksityisen kopioinnin hyvityksen tarkoituksena on hyödyttää nimenomaan luovien alojen oikeudenhaltijoita Suomessa. Hyvityksen kollektiivisilla osuuksilla on suuri merkitys Suomessa tekijöille ja esittäville taiteilijoille, samoin kuin av-tuotantoyhtiöille.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on osana luovien alojen tukea pyrkinyt suuntaamaan pienentynyttä hyvitysmaksukertymää niin, että se hyödyttäisi parhaimmalla mahdollisella tavalla koko luovaa kenttää ja erityisesti audiovisuaalista alaa, joka on hyvityksen edunsaajana.

Kun yksityisen kopioinnin hyvityksestä säädettiin vuonna 1984 tekijänoikeuslaissa kasettimaksun muodossa, sitä koskevassa keskustelussa ja myös maksun säätämistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 32/1984 vp) pidettiin tärkeänä, että hyvityksen edunsaajina olevia oikeudenhaltijoita edustavat järjestöt sitoutuvat käyttämään huomattavan osan maksun tuotosta yhteisiin tarkoituksiin, jotka ovat samalla yleisiä kulttuuripoliittisia tarkoituksia.

Hallituksen esityksen mukaan merkittävä osa tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin käytettävästä maksutuottojen osasta olisi käytettävä musiikki- ja elokuvakulttuurin edistämiseen. Varojen käyttämisessä tulee ottaa huomioon myös luovien ja esittävien taiteilijoiden työllisyysnäkökohdat sekä tavoitteet ammatillisen ja laadullisen tason kohottamiseen koulutuksella ja muilla toimilla.

Yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmän synty 1980-luvun puolivälissä ajoittuu ajankohtaan, jolloin videotekniikan kehitys oli mahdollistanut perinteistä elokuvatuotantoa kevyemmällä tekniikalla toteutettavat audiovisuaaliset tuotannot. Videotekniikalla toteutetut tuotannot eivät kuitenkaan kuuluneet perinteisen elokuvatuen piiriin, eikä pitkien elokuvien tukea voitu laajentaa näihin tuotantoihin. Tällaisessa tilanteessa yksityisen kopioinnin hyvityksen yhteisesti tekijöitä hyödyttävä osuus muotoutui uudenlaisten audiovisuaalisten tuotantojen tuen keskeiseksi välineeksi.

Pitkien elokuvien tuotantojen tukemista varten vuonna 1969 perustetun Suomen elokuvasäätiön (SES) rinnalle audiovisuaalisen tuotannon tukijärjestelmän toiseksi tukipilariksi perustettiin vuonna 1987 Audiovisuaalisen kulttuurin edistämiskeskus (AVEK) tekijänoikeusjärjestö Kopiosto ry:n yhteyteen. Sen tehtävänä oli tukea erityisesti dokumentti- ja lyhytelokuvien tuotantoa. Nämä audiovisuaalisten tuotantojen lajit eivät aiemmin olleet tuen piirissä. AVEKin perustaminen oli mahdollista suuntaamalla yksityisen kopioinnin hyvityksen kollektiivista, videokaseteista kerättyä osuutta tähän tarkoitukseen. Alusta alkaen AVEKin tukitoiminnasta tuli keskeinen osa audiovisuaalisen alan tukijärjestelmää.

Audiovisuaalisen sektorin tuotannoista musiikkivideoiden tuotantoa tuettiin lisäksi Esittävän säveltaiteen edistämiskeskuksen (ESEK) kautta, niin ikään hyvitysmaksuvaroilla.

AVEKin tukitoiminnan rahoitus on alusta alkaen perustettu pääosin yksityisen kopioinnin hyvityksen kollektiiviseen, kaikkia tietyn alan tekijöitä hyödyttävään osaan. SES:n kautta audiovisuaaliseen tukeen on kanavoitu rahoitusta valtion talousarviosta ja kasettimaksun alkuvuosina myös yksityisen kopioinnin hyvityksen kollektiivisesta osuudesta.

AVEKin toiminnalla ja sen kautta yksityisen kopioinnin hyvityksellä on ollut suuri merkitys koko audiovisuaalisen alan ja elokuvatuotannon monipuolistajana. AVEKin kautta kanavoidun audiovisuaalisten tuotantojen tuen voidaan katsoa tulleen erityisesti sellaisten tuotantoyhtiöiden hyödyksi, joiden pääasiallinen toimintakenttä on televisio. Kokonaisuutena katsoen AVEKin ja ESEKin kautta kanavoiduilla hyvityksen kollektiiviosuuksilla on ollut huomattava merkitys suomalaisen riippumattoman televisiotuotannon syntyyn.

Tuotantoyhtiöille kohdistetun suoran tuotantotuen lisäksi AVEK on tukenut suomalaisten tuotantojen kansainvälistymistä ja tuottajien koulutusta muun muassa osallistumista eurooppalaiseen tuottajakoulutukseen.

Audiovisuaalisten tuotantojen kolmen pilarin tukijärjestelmä (SES, AVEK, ESEK) ja yksityisen kopioinnin hyvityksen merkittävä osuus siinä on tietoinen, kulttuuripoliittisiin syihin perustuva ratkaisu. Tämä ratkaisu on myös hyvin linjassa yksityisen kopioinnin hyvityksen alkuperäisen tarkoituksen kanssa.

Kuvatussa kokonaistilanteessa tuotantoyhtiöille kanavoidun hyvityksen kokonaismäärää on muiden hyvityksen edunsaajien näkökulmasta katsoen pidetty myös varsin korkeana. Tuotos ry:n esittämää tyytymättömyyttä lukuun ottamatta yksityisen kopioinnin hyvityksen maksuvarojen jakamista edellä kuvatut järjestelmän erityispiirteet huomioon ottaen on kuitenkin pidetty yleisesti hyvityksen saajien keskuudessa toimivana ratkaisuna, jolla tallennusalustoista kerätyn hyvitysmaksun kautta muodostuva, kokonaiskertymältään varsin alhainen hyvitys on pystytty kanavoimaan suomalaisten oikeudenhaltijoiden hyväksi mahdollisimman tehokkaasti.

Suomen yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmä on kansallinen järjestelmä. Vuoden 2001 tietoyhteiskuntadirektiivissä hyvityksen järjestäminen asetettiin yksityisen kopioinnin rajoitussäännöksen säätämisen edellytykseksi. Hyvitystä koskevat direktiivin sanonnat valittiin tarkoin. Direktiivi edellyttää ainoastaan hyvityksen järjestämistä. Hyvityksen muotoa, yksityiskohtaisia järjestelyjä ja mahdollista tasoa direktiivi ei määrittele eikä harmonisoi. Nämä asiat ovat jäsenvaltioiden päätettävissä.

Osapuolten välille oli syntynyt yhteisymmärrys tai muunlainen yhteinen näkemys hyvityksen henkilökohtaisen osuuden jakosuhteista 1990-luvun puolivälissä, sen jälkeen kun kuvatallennetuottajille oli säädetty itsenäinen kappaleiden valmistamisen oikeus tekijänoikeuslakiin. Tämä tieto tuli opetusministeriöön eri oikeudenhaltijaryhmiltä erikseen. Ministeriölle ei toimitettu tietoa siitä, oliko sopimus suullinen vai kirjallinen. Ministeriön päätöksessä on viitattu tähän alkuperäiseen tilanteeseen.

Sillä, että ministeriö hyväksyy käyttösuunnitelman, on ollut tarkoitus mahdollistaa päätöksenteko oikeudenhaltijaryhmien keskinäisen sopimuksen tai niiden esityksen pohjalta. Siltä osin kuin kaikista yksityiskohdista ei ole yhteistä esitystä tai yhteisymmärrystä, ministeriö varautuu tekemään asiassa päätöksen.

Käyttösuunnitelmassa hyvitysmaksuvarojen jakautumista tarkastellaan kokonaisuutena siten, että siinä otetaan huomioon sekä suora hyvitys että välillisenä hyvityksenä AVEKin kautta tuotantoyhtiöille tulevat varat. Av-tuotantoyhtiöitä hyödyttävien varojen osuus kaikista AVEKin kautta tilitettävistä hyvitysmaksuvaroista on noin 59 prosenttia ja AVEKin myöntämän tuotantotuen kokonaismäärästä noin 75 prosenttia.

Se tosiseikka, että joissakin jäsenvaltioissa on käytännössä päädytty samansuuruisiin hyvityksen osuuksiin jonkin oikeudenhaltijaryhmän osalta, ei merkitse sitä, että samansuuruiset hyvityksen osuudet perustuisivat jollakin tavalla unionin oikeuteen ja että hyvitys olisi tältä osin harmonisoitu.

Kunkin jäsenvaltion hyvitysjärjestelmä on muotoutunut omilla perusteillaan ja oman historiallisen kehityksensä mukaisesti. Hyvitysjärjestelmät ovat perusteiltaan erilaisia, eikä niitä voi suoraan verrata toisiinsa. Suomen tekijänoikeuslaissa vuonna 1984 säädetty kasettimaksujärjestelmä kuuluu vanhimpiin yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmiin. Monissa jäsenvaltioissa tallennusalustoista ja tallennuslaitteista kerättävään maksuun perustuva järjestelmä on otettu käyttöön vasta tietoyhteiskuntadirektiivin myötä sen seurauksena, että direktiivi edellyttää hyvityksen järjestämistä, jos jäsenvaltiossa säädetään tekijöiden yksinoikeutta rajoittava yksityisen kopioinnin rajoitus.

On myös mahdollista, että hyvitysjärjestelmä on jossakin maassa perustettu oikeuteen saada hyvitystä. Tällainen ratkaisu on kuitenkin jäsenvaltion oma valinta. Unionin lainsäädäntö ei siihen millään tavalla velvoita. Oikeuteen perustuva järjestelmä ei ole myöskään Euroopan unionissa tehtyjen linjausten mukainen ratkaisu.

Yksityisen kopioinnin hyvitysjärjestelmää ei ole lainkaan käytössä Irlannissa, Isossa-Britanniassa, Kyproksella, Luxemburgissa eikä Maltalla. Silti myös näissä maissa tapahtuu täysin vastaavaa teosten kappaleiden valmistamista yksityisessä piirissä, joka muissa jäsenvaltioissa luokiteltaisiin hyvitysvelvollisuuden piiriin kuuluvaksi yksityiseksi kopioinniksi.

Unionin lainsäädäntö ei yhdenmukaista yksityisen kopioinnin hyvitystä muilta osin, kuin että hyvitys pitää tietoyhteiskuntadirektiivin mukaan järjestää, jos yksityinen kopiointi sallitaan jäsenvaltiossa. Näin ollen velvoitetta unioninoikeudellisten periaatteiden tai näkökohtien soveltamiseen ei voi olla, kun hyvitystä järjestään kansallisella tasolla.

Suomella ei ole myöskään velvollisuutta soveltaa periaatteita, joita jokin toinen jäsenvaltio noudattaa hyvityksen järjestämisessä alueellaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriössä arvioidaan tallentamisessa tapahtuvia muutoksia saatavilla olevien tietojen perusteella.

Hyvitysmaksun keräävän järjestön Teosto ry:n Hyvitysmaksuyksikkö teettää yksityisestä kopioinnista vuosittain tutkimuksia kaupallisissa tutkimuslaitoksissa. Tutkimukset toteutetaan Hyvitysmaksuyksikön johdolla ja hyvitysmaksun sidosryhmien edustajista koostuvassa epävirallisessa yhteistyöelimessä, hyvitysmaksun neuvottelukunnassa, hyväksyttyjen suuntaviivojen mukaisesti.

Nämä tutkimukset tuottavat yleisluontoista tietoa kopioinnin yleisyydestä eri tallennusalustoille, kuten siitä, onko kopioitava sisältö TV-ohjelma tai TV-sarjan jakso, elokuva, muu videotallenne tai musiikkivideo.

Yksityiskohtaisempaa tietoa ministeriö saa tutkimuksista, joita Kopiosto ry tekee omia tilityksiään varten. Niissä tallennettavia ohjelmatyyppejä on ryhmitelty tarkemmin. Tuloksista käy ilmi, että eri vuosina tapahtuu pienehköjä eri suuntiin meneviä muutoksia tallennettavien ohjelmatyyppien keskinäisissä tallennusmäärissä. Eniten tallennettavien ohjelmatyyppien tallentamisessa tapahtuvat muutokset vaikuttavat käytännössä kaikkiin oikeudenhaltijaryhmiin, joilla yleensäkin on ohjelmiin liittyviä oikeuksia. Muutoksilla ei ole merkitystä oikeudenhaltijaryhmien keskinäisiin suhteisiin.

Televisiossa lähetettyihin ohjelmiin kohdistuu aina luovien tekijöiden, esittävien taiteilijoiden ja av-tuottajien oikeuksia. Eri oikeudenhaltijakategorioiden keskinäiset suhteet pysyvät tallennettavien ohjelmien tyypistä riippumatta pääosin samoina. Av-tuottajien osuus ei voi nousta suhteessa muihin oikeudenhaltijaryhmiin.

Tuotos ry on vastaselityksessään uudistanut vaatimuksensa perusteluineen sekä esittänyt seuraavaa:

Ministeriö näyttää vähättelevän tietoyhteiskuntadirektiivin merkitystä. Direktiivi edellyttää tekijöiden saavan oikeudenmukaisen hyvityksen ("fair compensation"), jonka perusteet on määriteltävä kansallisessa oikeudessa. Jäsenvaltiolle määritelty unioninoikeudellinen velvollisuus turvata oikeudenmukainen korvaus sisältää tekijöille oikeuden tällaiseen korvaukseen. Jäsenvaltion lainsäätäjän ja viranomaisten tehtävänä on toteuttaa tämä oikeus direktiivin edellyttämässä laajuudessa.

Yksinoikeutta kappaleen valmistamiseen voidaan tietoyhteiskuntadirektiivin mukaan rajoittaa jäsenvaltion lainsäädännöllä yksityiseen käyttöön. Rajoittamisen edellytyksenä on kuitenkin, että oikeudenhaltijat saavat sopivan hyvityksen, jolla direktiivin mukaan tarkoitetaan oikeudenmukaista hyvitystä. Oikeudenhaltijoilla on oikeus odottaa, että jäsenvaltion lainsäädännössä määritellään tällainen hyvitys.

Jos kansallinen lainsäädäntö on tältä osin harkinnanvaraista tai direktiivin asianmukainen implementointi on laiminlyöty, kansallista lakia soveltavan viranomaisen velvollisuutena on huolehtia päätöksenteossaan siitä, että direktiivin velvoitteet toteutuvat tekijänoikeuslakia sovellettaessa.

Ministeriön harkintavalta on sidottu direktiivin määrittelemiin velvoitteisiin ja niitä toteuttavaan kansalliseen lainsäädäntöön. Myös hallinnon oikeusperiaatteilla ja erityisesti yhdenvertaisuusperiaatteella on merkitystä tässä harkintavallan käytössä.

Suomen hyvitysjärjestelmä on osa unioninoikeudellista hyvitysjärjestelmää, joka on harmonisoitu erityisesti tietoyhteiskuntadirektiivillä. Direktiivin voimaansaattamisessa ja toteuttamisessa Suomella on samanlaiset velvoitteet kuin muilla jäsenvaltioilla. Unioninoikeudellisena käsitteenä oikeudenmukaisen korvauksen sisältö ja taso tulee toteuttaa yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa (C-306/05, SGAE). Sitä on tulkittava yhdenmukaisella tavalla kaikissa jäsenvaltioissa, jotka ovat ottaneet käyttöön yksityistä kopiointia koskevan poikkeuksen (C-467/08, Padawan).

Hyvityksen euromäärää ei ole harmonisoitu, mutta oikeudenmukaisen korvauksen taso ja puitteet ovat määriteltävissä direktiivin määrittelemissä puitteissa. Lähtökohtana on hyvityksen luonne korvauksena.

Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan hyvitys on luonteeltaan yksityisoikeudellinen korvaus teosten kopioinnista tekijöille aiheutuvista taloudellisista menetyksistä (PeVL 7/2005 vp). Tällaisen korvauksen määrittely ei voi perustua mielivaltaan tai hallinnolliseen harkintaan.

Laki ei määrittele täsmällisesti hyvityksen jakautumista eri oikeudenhaltijaryhmien kesken. Hyvityksen jakautumisesta päätettäessä on turvattava oikeudenmukaisen korvauksen toteutuminen, joten jakautumisen perusteet voivat olla ainoastaan oikeusharkintaan perustuvia. On selvää, että jakautumisen tulee perustua myös riittävään selvitykseen ja objektiivisiin perusteisiin. Ministeriön päätös on tältä osin puutteellinen eikä tällaisia selvityksiä tai perusteita ole myöhemminkään esitetty.

Tietoyhteiskuntadirektiivin mukaan tekijöillä on oikeus saada direktiivin määrittelemä hyvitys. Tämä merkitsee, että ministeriön on määriteltävä korvausten jakamisen perusteet siten, että oikeudenhaltijoiden oikeus toteutuu asianmukaisesti myös tekijöitä edustavien järjestöjen välistä jakoa ja jakosuhteita määriteltäessä.

Ministeriö ei voi perustaa hyvitysmaksujen jakautumista koskevaa päätöksentekoaan oletettuun edunsaajien yhteisymmärrykseen tai aikaisempaan sopimiseen. Näin erityisesti siksi, ettei ministeriöllä ole esittää näistä selvitystä. Ministeriön tulee perustaa päätöksentekonsa ajantasaiseen ja riittävään selvitykseen.

Suomen järjestelmää tulee tulkita osana unionin asettamia velvoitteita, joita Suomen on unionin lojaliteettiperiaatteen nojalla tarpeen noudattaa asianmukaisella ja unionin asettamia vaatimuksia edistävällä tavalla.

Valittajan edustamilla oikeudenhaltijoilla on itsenäinen oikeus yksityisen kopioinnin hyvitykseen. Kyse ei siten ole vain oikeudenhaltijoille siirtyneestä oikeudesta. Tältä osin viitataan myös unionin oikeuden lähtökohtiin hyvitysmaksun tulkinnasta ja sen korvausluonteesta.

Vaikka oikeudenhaltijoilla voi olla keskenään eri suuruiset jako-osuudet, tulee jako-osuuksien perustua objektiivisiin seikkoihin, jotka perustuvat asianmukaisiin selvityksiin ja perusteisiin. Se, että jako-osuudet voivat olla erisuuruiset, ei kuitenkaan merkitse, että ministeriöllä olisi vapaa harkintavalta ja oikeus perusteitta määrätä näistä jako-osuuksista.

Ministeriön lausunnossa esitetty näkökohta siitä, että henkilökohtainen (suora hyvitys) ja kollektiivinen osuus (välillinen hyvitys) muodostavat yhdessä yksityisen kopioinnin sopivan hyvityksen, on ministeriön esittämä tulkinta unionin oikeuden vaatimuksesta ja kansallisen lainsäädännön osalta. Tällaista jaottelua ei nimenomaisesti ole vahvistettu unionin oikeuden tasolla.

Valittaja ei sinällään ole kuitenkaan omassa valituksessaan lähtenyt nimenomaisesti riitauttamaan hyvityksen mahdollista jakautumista henkilökohtaiseen ja kollektiiviseen osuuteen, vaan valittaja on riitauttanut nimenomaan valituksenalaisen päätöksen.

Siltä osin kuin päätöksessä on huomioitu valittajan edustamat oikeudenhaltijat, ei valittaja voi yhtyä ministeriön esittämään näkemykseen siitä, että näin olisi saavutettu sopiva hyvitys saajina olevien oikeudenhaltijatahojen kesken.

Se, että kollektiivinen osuus on samalla kotimaisen kulttuurin tärkeä tukielementti, ei tue valituksenalaista päätöstä sellaisenaan eikä jako-osuuksien konkreettista määräytymistä. Kansallisen kulttuurin tukielementti ei sekään ole nimenomainen osa unioninoikeudellista sopivan hyvityksen tulkintaa. Se, miten jako-osuudet määräytyvät, tulee ennen muuta perustaa unionin oikeudessakin tunnustettuun hyvityksen korvauksenomaiseen luonteeseen ja siihen, että tämä korvaus jakautuu oikealla tavalla eri oikeudenhaltijoiden kesken ja että päätös voidaan perustaa objektiivisiin seikkoihin.

Hyvitysmaksun käyttösuunnitelmaa ei tule eikä voitaisikaan perustaa oikeudenhaltijoiden väliseen sopimukseen. Oikeudenhaltijoilla ei ole tällaiseen julkisen vallan käyttöön laissa riittävää valtuutusta. Ministeriö ei myöskään voi omaa vastuutaan delegoiden määrätä tällaista sopimusta edellytykseksi.

Oikeudenhaltijatahot eivät ole keskenään sellaisissa tasavertaisissa suhteissa, että tällainen sopimus voitaisiin edes tehdä. Oikeudenhaltijoilla ei voi myöskään olla toisiinsa nähden objektiivista ja oikeusturvan kannalta riittävää kykyä arvioida toistensa jako-osuuksien oikeutusta. Oikeudenhaltija voi perustellusti esittää näkökulmia enintään omaa osuuttaan puoltavilla seikoilla.

Esimerkiksi Kopiosto ry hallinnoi paitsi edustamiensa tekijöiden osalta hyvityksen niin sanottua henkilökohtaista osuutta myös kollektiivista osuutta, jota AVEK jakaa, sillä AVEK on osa Kopiosto ry:n hallinnollista kokonaisuutta.

AVEK:n jakamien tukien kautta hyvin vähäinen osuus kohdistuu valittajan edustamille oikeudenhaltijoille. Valtaosa tuista ei kohdistu varsinaiseen tuotantoon, vaan sisältää henkilökohtaisia tukia, jotka eivät tule tuotantoyhtiöille, vaan muille oikeudenhaltijoille, lähinnä Kopiosto ry:n edustamille tekijätahoille. Esimerkiksi käsikirjoitustuet ovat henkilökohtaisia tukia ja jaetaan siinä vaiheessa, kun käsikirjoitukselle ei vielä edes ole tuotantoyhtiötä elokuvan tai muun av-teoksen tuottamiseen. Kaikki tuetut käsikirjoitukset eivät myöskään päädy tuotantoon.

Mikäli hyvitys jaetaan henkilökohtaiseen ja kollektiiviseen osuuteen ja mikäli ministeriö viittaamallaan tavalla ottaa huomioon kummassakin osuudessa eri oikeudenhaltijatahot, tulee valittajan edustamien tuotantoyhtiöiden jako-osuus arvioida siten, että kollektiivisessa osuudessa huomioidaan todellinen ja tosiasiallisesti tuotantoyhtiöille kohdistuva osuus. Ministeriön huomioissa ja Tuotokselle osoitetussa kirjeessä (ja myös AVEK:n vuosiraportissa) tuotantoon/tuo³tantoyhtiöille katsotaan erheellisesti kohdistuvan muun muassa käsikirjoitustuki. Myös tuottajahenkilöille suunnatut apurahat, koulutus- ja kurssituet sekä matka-apurahat ovat henkilökohtaisia tukia, jotka eivät tule tuotantoyhtiön hyväksi eivätkä kierrä oikean tuotantotuen lailla tuotantoyhtiön kirjanpidon kautta. AVEK ei myöskään jaa tukia audiovisuaalisen tuotannon koko kentälle, vaan kohdistaa tuet omien sääntöjensä mukaisestikin lyhyt- ja dokumenttielokuville sekä mediataiteelle.

Ministeriön perustelujen mukaan AVEKin jakamat tuet jäisivät tuotantoyhtiöön. Näin ei kuitenkaan ole. AVEKin jakamat tuet ovat valtaosin alkuvaiheen tukia, jotka päätyvät tekijöille tai alihankkijoille, eivät tuotantoyhtiöille.

Esimerkiksi pitkä elokuva ja suurin osa tv-ohjelmagenreistä tai animaatiosta jää täysin ilman AVEKin tukea. Näin ollen valittajan edustamille oikeudenhaltijatahoille tämä kollektiivisen osuuden kautta jyvittyvä osuus ei tule yhdenvertaisella tavalla eikä valittaja tai sen edustamat tahot myöskään voi vaikuttaa näiden osuuksien jakaantumiseen.

Kollektiivisen osuuden määrää ja kohdistumista nykyisellään ei voitane perustella sillä, että hyvitysmaksu menisi nimenomaan niille tahoille, joiden tuotantoa kopioidaan eniten. Hyvitys on kuitenkin luonteeltaan ensisijaisesti korvausta yksityisestä kopioinnista aiheutuvasta haitasta oikeudenhaltijoille. Hyvityksen korvauksellinen luonne ei kaikilta osin näin ollen kollektiivisessa osuudessa toteudu.

Päätöksessä jako-osuuksille ei ole esitetty perusteita tai viitattu niiden pohjana oleviin selvityksiin. Merkittävää ja säännönmukaista tutkimusta tehdään Teosto ry:n hyvitysmaksuyksikössä. Tämän lisäksi myös valittajalla on tutkimustuloksia esitettävänä ja hyödynnettävissä olevaa tutkimusta tehdään myös muun muassa Finnpanel ja Mediametrie (katsojaosuudet) toimesta. Ministeriöllä on näiden lisäksi käytössään vielä oikeudenhaltijajärjestöjen tilinpäätöstietoja sekä tiedot AVEKin myöntämistä tuista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on valituksen johdosta ratkaistava, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisella päätöksellään hyväksymä käyttösuunnitelma lainvastainen sillä perusteella, että Tuotos ry:lle tuleva 11 prosentin osuus videotuotteista vuodelta 2011 kerättyjen maksujen suorana hyvityksenä maksettavasta hyvityksestä olisi liian alhainen. Tuotos ry:lle kuuluisi valituksen mukaan kolmasosa mainituista varoista. Valituksen tueksi on vedottu tuottajien tekijänoikeuden perusoikeussuojaan, jakoperusteita koskevan sääntelyn väljyyteen, unionin oikeuden asettamiin vaatimuksiin, tuottajille muissa jäsenmaissa suoritettavien osuuksien suuruuteen sekä ministeriön soveltamien jakoperusteiden epämääräisyyteen ja päätöksen puutteelliseen perustelemiseen unionin oikeudessa sovellettavat ja kansalliset hallinnolliset periaatteet huomioon ottaen.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

2.1 Kansallinen sääntely

Tekijänoikeus tuottaa tekijänoikeuslain 2 §:n 1 momentin mukaan, jäljempänä säädetyin rajoituksin, yksinomaisen oikeuden määrätä teoksesta valmistamalla siitä kappaleita ja saattamalla se yleisön saataviin, muuttamattomana tai muutettuna, käännöksenä tai muunnelmana, toisessa kirjallisuus- tai taidelajissa taikka toista tekotapaa käyttäen.

Jokainen saa lain 12 §:n 1 momentin mukaan valmistaa julkistetusta teoksesta muutaman kappaleen yksityistä käyttöään varten.

Lain 26 a §:n 1 momentissa säädetään, että jos yleisön keskuuteen levitettäväksi valmistetaan tai tuodaan maahan ääni- tai kuvanauha taikka muu laite, johon teos voidaan tallentaa ja jota merkittävässä määrin käytetään teoksen kappaleen valmistamiseen yksityiseen käyttöön, valmistajan tai maahantuojan on suoritettava laitteen esitysajan tai tallennuskapasiteetin perusteella vahvistettava maksu käytettäväksi suorana hyvityksenä teosten tekijöille sekä välillisenä hyvityksenä tekijöille heidän yhteisiin tarkoituksiinsa. Hyvitys maksetaan tekijöille lukuisia tietyn alan Suomessa käytettyjen teosten tekijöitä edustavan järjestön välityksellä opetusministeriön vuosittain hyväksymän maksuvarojen käyttösuunnitelman mukaisesti.

Maksu suoritetaan lain 26 b §:n 1 momentin mukaan lukuisia Suomessa käytettyjen teosten tekijöitä edustavalle järjestölle, jonka opetusministeriö on hakemuksesta hyväksynyt tehtävään määräajaksi, enintään viideksi vuodeksi. Tehtävään voidaan hyväksyä kerrallaan vain yksi järjestö. Hyväksyttävällä järjestöllä tulee olla taloudellinen ja toiminnallinen valmius ja kyky hoitaa asioita hyväksymispäätöksen mukaisesti. Järjestön tulee vuosittain antaa opetusministeriölle selvitys hyväksymispäätöksen nojalla tekemistään toimista. Opetusministeriön päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava, kunnes asia on lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu. Hyväksymisen edellytyksenä on, että järjestö sitoutuu käyttämään opetusministeriön ja järjestön vuosittain sopiman osan maksun tuotosta välillisenä hyvityksenä tekijöille heidän yhteisiin tarkoituksiinsa opetusministeriön hyväksymän maksuvarojen käyttösuunnitelman mukaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan tuotosta vähennetään hallintokustannukset.

Tarkemmat säännökset 26 a ‒26 f §:n täytäntöönpanosta annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Tekijänoikeuslain 46 a §:n 1 momentin mukaan filmiä tai muuta laitetta, jolle on tallennettu liikkuvaa kuvaa, ei tuottajan suostumuksetta saa, ennen kuin 50 vuotta on kulunut tallentamisvuodesta:

1) siirtää laitteeseen, jolla se voidaan toisintaa;

2) levittää yleisön keskuuteen;

3) välittää yleisölle johtimitse tai johtimitta siten, että yleisöön kuuluvilla henkilöillä on mahdollisuus saada tallennettu aineisto saataviinsa itse valitsemastaan paikasta ja itse valitsemanaan aikana.

Menettelyyn, johon tuottajan lähioikeuden perusteella vaaditaan tuottajan suostumus, sovelletaan pykälän 3 momentin mukaan vastaavasti, mitä lain 12 §:n 1 ja 3 momentissa sekä 26 a, 26 b ja 26 h §:ssä säädetään.

Tekijänoikeusasetuksen 38 §:n mukaan opetusministeriö hyväksyy tekijänoikeuslain 26 b §:ssä tarkoitetun maksuvarojen käyttösuunnitelman vuosittain.

Asetuksen 39 §:n mukaan tekijänoikeuslain 26 b §:ssä tarkoitetusta käyttösuunnitelmasta tulee ilmetä:

1) missä suhteessa varat on käytettävä tekijänoikeuslain 26 a §:ssä tarkoitettuna suorana hyvityksenä teosten tekijöille ja välillisenä hyvityksenä tekijöille heidän yhteisiin tarkoituksiinsa;

2) hallintokustannukset;

3) yhteisöt, joille varoja suoritetaan; sekä

4) kunkin yhteisön osuus ja tarkoitukset, joihin varat käytetään.

Asetuksen 39 §:n mukaan tekijänoikeuslain 26 a §:n mukaisina yhteisinä tarkoituksina pidetään muun muassa musiikki-, elokuva-, televisio- ja videokulttuurin edistämistä, mukaan lukien tekijöiden työllisyyttä ja kulttuuripalvelujen tuotantoa edistävät tarkoitukset sekä koulutus ja tutkimus.

2.2 Unionin oikeus

Tekijänoikeuden ja lähioikeuksien tiettyjen piirteiden yhdenmukaistamisesta tietoyhteiskunnassa annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/29/EY (tietoyhteiskuntadirektiivi) 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä, että yksinoikeus sallia tai kieltää suoraan tai välillisesti, tilapäisesti tai pysyvästi, millä keinolla ja missä muodossa tahansa kokonaan tai osittain tapahtuva kappaleen valmistaminen on:

a) tekijöillä teostensa osalta;

b) esittäjillä esitystensä tallenteiden osalta;

c) äänitetuottajilla äänitteidensä osalta;

d) elokuvien ensimmäisten tallenteiden tuottajilla elokuviensa alkuperäiskappaleiden ja niiden kopioiden osalta; ja

e) yleisradio-organisaatioilla lähetystensä tallenteiden osalta riippumatta siitä, onko kyseessä lähetysten langallinen vai langaton siirto, tai siirto kaapelin tai satelliitin välityksellä.

Jäsenvaltiot voivat direktiivin 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan säätää poikkeuksista tai rajoituksista 2 artiklassa säädettyyn kappaleen valmistamista koskevaan oikeuteen, kun kyseessä ovat luonnollisten henkilöiden mille tahansa välineelle valmistamat kappaleet, jotka on tehty yksityiseen käyttöön ja joiden käyttötarkoitus ei ole välittömästi tai välillisesti kaupallinen, edellyttäen, että oikeudenhaltijat saavat sopivan hyvityksen, jonka osalta otetaan huomioon 6 artiklassa tarkoitettujen teknisten toimenpiteiden soveltaminen kyseiseen teokseen tai aineistoon taikka niiden soveltamatta jättäminen.

Muun muassa tätä rajoitusta sovelletaan mainitun artiklan 5 kohdan mukaan vain tietyissä erityistapauksissa, jotka eivät ole ristiriidassa teoksen tai muun aineiston tavanomaisen hyödyntämisen kanssa eivätkä kohtuuttomasti haittaa oikeudenhaltijan oikeutettuja etuja.

Valituksessa on viitattu unionin tuomioistuimen tuomioihin asioissa C–306/05, SGAE ja C-467/08, Padawan SL. Viimeksi mainitussa tuomiossa tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 2001/29 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu "sopivan hyvityksen" käsite on itsenäinen unionin oikeuden käsite, jota on tulkittava yhdenmukaisella tavalla kaikissa jäsenvaltioissa, jotka ovat ottaneet käyttöön yksityistä kopiointia koskevan poikkeuksen, siten, että merkitystä ei ole näille jäsenvaltioille annetulla mahdollisuudella määrittää unionin oikeudessa ja erityisesti samassa direktiivissä asetetuissa rajoissa sopivan hyvityksen muoto, rahoitus- ja perimistavat sekä suuruus (37 kohta). Tuomion 43 kohdassa on viitattu myös tietoyhteiskuntadirektiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleeseen, jonka mukaan oikeudenhaltijaryhmien välisten samoin kuin eri oikeudenhaltijaryhmien ja suojatun aineiston käyttäjien välisten oikeuksien ja etujen oikeudenmukainen tasapaino on turvattava.

Unionin tuomioistuin on näiden jälkeen antamassaan tuomiossa asiassa C-277/10, Martin Luksan, lausunut muun ohella, että mainitun direktiivin 5 artiklan 2 kohdan b alakohdasta ilmenee, että niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat päättäneet ottaa käyttöön yksityistä kopiointia koskevan poikkeuksen, kyseisten oikeuksien haltijoiden on saatava vastikkeena sopiva hyvitys. Unionin lainsäätäjä ei ole halunnut, että asianomaiset henkilöt voisivat luopua oikeudestaan mainittuun hyvitykseen eikä mistään mainitun direktiivin säännöksestä ilmene, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut antaa tämän oikeuden haltijalle mahdollisuus luopua oikeudestaan. (100 ja 105 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on jo katsottu, että mainitun direktiivin 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa asetetaan jäsenvaltiolle, joka ottaa kansallisessa oikeudessaan käyttöön yksityistä kopiointia koskevan poikkeuksen, velvollisuus saavuttaa tietty tulos siinä mielessä, että kyseisen valtion on toimivaltansa rajoissa varmistettava sellaisen sopivan hyvityksen tosiasiallinen periminen, jolla on tarkoitus korvata loukatuille tekijöille aiheutunut vahinko, jotteivät kyseiset säännökset menettäisi tehokasta vaikutustaan. (106 kohta).

Tuomiossaan asiassa C-521/11, Amazon.com International Sales Inc. tuomioistuin on todennut, että koska direktiivin 2001/29 säännöksissä ei säännellä nimenomaisesti kysymystä siitä, kuka on velvollinen maksamaan kyseisen sopivan hyvityksen, jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta siitä päättäessään. Sama koskee kyseisen hyvityksen muodosta, sitä koskevista yksityiskohtaisista järjestelyistä ja sen mahdollisesta tasosta päättämistä. Silloin, kun direktiivi ei sisällä riittävän täsmällisiä unionin oikeuden arviointiperusteita direktiivistä johtuvien velvoitteiden määrittämiseksi, jäsenvaltioiden tehtävänä on nimittäin määrittää alueellaan asianmukaisimmat perusteet varmistaakseen unionin oikeuden ja erityisesti direktiivin asettamissa rajoissa direktiivin noudattamisen (20‒21 ja 40 kohta).

Direktiivin 2001/29 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun sopivan hyvityksen periminen ja suuruus liittyvät vahinkoon, joka kappaleen valmistamista koskevan yksinoikeuden haltijoille aiheutuu siitä, että heidän suojatuista teoksistaan valmistetaan ilman lupaa kappaleita yksityiseen käyttöön. Tästä näkökulmasta sopivan hyvityksen on katsottava olevan korvaus kyseisille oikeudenhaltijoille aiheutuneesta vahingosta, ja se on siis välttämättä laskettava yksityistä kopiointia koskevasta poikkeuksesta oikeudenhaltijoille aiheutuvan vahingon perusteella (47 kohta).

Direktiivissä 2001/29 ei kuitenkaan velvoiteta jäsenvaltioita, jotka ovat ottaneet yksityistä kopiointia koskevan poikkeuksen käyttöön kansallisessa oikeudessaan, varmistamaan, että koko sopiva hyvitys maksetaan siihen oikeutetuille rahana, eikä siinä myöskään kielletä jäsenvaltioita säätämästä niillä olevan laajan harkintavallan puitteissa, että osa kyseisestä hyvityksestä annetaan välillisenä korvauksena (49 kohta).

Yksityistä kopiointia koskeva korvausjärjestelmä on tällä hetkellä välttämättä epätäsmällinen järjestelmä suhteessa suurimpaan osaan tallennusvälineistä, koska on käytännössä mahdotonta määrittää, mistä teoksesta kappaleita on valmistettu, kuka niitä on valmistanut ja mitä välinettä tähän on käytetty. Mainitunlainen järjestelmä, jossa sopivaan hyvitykseen oikeutetut saavat sen välillisesti, täyttää erään direktiivissä 2001/29 tavoitellun immateriaalioikeuksien riittävän oikeudellisen suojan päämäärän, joka on – kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 10 ja 11 perustelukappaleista ilmenee – varmistaa, että eurooppalaisella kulttuuria luovalla toiminnalla ja kulttuurituotannolla on käytettävissä tarpeelliset voimavarat, jotta oikeudenhaltijat voivat jatkaa luovaa ja taiteellista työtään, ja taata, että teosten tekijät ja esittäjät voivat toimia riippumattomina ja arvonsa mukaisesti. Näin ollen se, että osa direktiivin 2001/29 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyksi sopivaksi hyvitykseksi tarkoitetuista tuotoista osoitetaan kyseiseen hyvitykseen oikeutettujen hyväksi perustetuille sosiaali- ja kulttuurialan laitoksille, ei sellaisenaan ole mainitun hyvityksen tavoitteen vastaista, kunhan kyseiset sosiaali- ja kulttuurialan laitokset todella hyödyttävät mainittuja oikeudenhaltijoita eivätkä kyseisten laitosten toimintatavat ole syrjiviä, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä (51‒53 kohta).

3. Oikeudellinen arviointi

Tekijänoikeus luetaan Suomen perustuslaissa turvattua omaisuuden suojaa nauttiviin varallisuusarvoisiin immateriaalioikeuksiin. Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan omistusoikeutta koskevan 17 artiklan 2 kohdan mukaan teollis- ja tekijänoikeudet turvataan. Tekijänoikeutta voidaan kuitenkin tietoyhteiskuntadirektiivin 5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan rajoittaa tekijänoikeudella suojattujen teosten niin sanotun yksityisen kopioinnin osalta. Asiasta on säädetty tekijänoikeuslain 12 §:n 1 momentissa. Direktiivin 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa sekä tekijänoikeuslain 26 a §:n 1 momentissa ja 26 b §:n 1 momentissa tarkoitettua yksityisestä kopioinnista suoritettavaa hyvitystä on unionin tuomioistuimen edellä selostetun oikeuskäytännön mukaan pidettävä korvauksena tästä rajoituksesta kyseisille oikeudenhaltijoille aiheutuneesta vahingosta. Oikeudenhaltijoilla on siten oikeus saada hyvitys vahingosta.

Tietoyhteiskuntadirektiivi asettaa sopivasta hyvityksestä säätämisen ehdoksi sille, että jäsenvaltio rajoittaa tekijänoikeutta yksityisen kopioinnin osalta. Direktiivillä ei kuitenkaan ole yhdenmukaistettu järjestelmää, jolla oikeudenhaltijoita hyvitetään. Jäsenvaltioilla on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan laaja harkintavalta päättäessään hyvityksen muodosta, sitä koskevista yksityiskohtaisista järjestelyistä ja sen mahdollisesta tasosta. Opetus- ja kulttuuriministeriö on tämän vuoksi voinut päättää videotuotteista vuodelta 2011 kerättyjen maksujen käyttämisestä suorana hyvityksenä tekijöille kansallisen tekijänoikeuslain 26 a ja 26 b §:n mukaisessa menettelyssä. Suomen kansallinen hyvitysjärjestelmä tai Tuotos ry:n saama osuus kysymyksessä olevasta suorasta hyvityksestä ei ole unionin oikeuden vastainen sillä perusteella, että ne poikkeavat muissa jäsenvaltioissa sovellettavista järjestelmistä, jakoperusteista ja -osuuksista.

Mainitun oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden vastaista ei ole sekään, ettei hyvitystä makseta kokonaisuudessaan suoraan oikeudenhaltijoille, vaan osittain välillisenä korvauksena sosiaali- ja kulttuurialan laitoksille, edellyttäen että nämä todella hyödyttävät mainittuja oikeudenhaltijoita eivätkä ole toimintatavoiltaan syrjiviä. Ministeriö on tämän mukaisesti voinut ottaa Tuotos ry:lle tulevan osuuden suuruutta harkitessaan huomioon myös yhdistyksen edustamia oikeudenhaltijoita ja tuottaja-alaa hyödyntävän välillisen hyvityksen. Asiassa ei ole ilmennyt, että yhdistyksen edustamille oikeudenhaltijoille tulevat suorat ja välilliset hyvitykset eivät yhdessä muodostaisi direktiivin 2001/29 5 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua sopivaa hyvitystä tai että hyvitysten jako olisi ollut heitä syrjivä.

Tekijänoikeuslain 26 a ja 26 b §:ssä tai tekijänoikeusasetuksen 31‒39 §:ssä ei ole hyvityksen jakoperusteita koskevia säännöksiä. Täsmällisiä jakoperusteita ei ole edes mahdollista säätää tai muutenkaan määritellä, kun tarkkaa tietoa siitä, missä määrin ja mitä teoksia on yksityisesti kopioitu, ei ole eikä voikaan olla saatavilla, kuten edellä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstäkin ilmenee. Tämän vuoksi korvausjärjestelmään liittyy laaja harkintavalta.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että hyvitykseen ei ole subjektiivista oikeutta eikä hyvityksenä voi vaatia tietyn suuruista osuutta koko hyvitysmäärästä. Hyvitys voidaan maksaa kopiointioikeuden omaavalle oikeudenhaltijalle, jonka tulee huolehtia hyvityksen tasapuolisesta jakamisesta myös organisaation ulkopuolisille tahoille. Hyvitysmaksuvarojen jakautumista arvioidaan audiovisuaalisten tuotantojen osalta kokonaisuutena huomioon ottaen sekä av-tuottajien suora että välillinen hyvitys. Televisiossa tapahtuvassa tallentamisessa ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden vuoksi nykysuhteita tulisi muuttaa. TV-tuotantojen valmistuksessa ja jakelussa tapahtuneet muutokset eivät vaikuta hyvitysmaksuosuuteen. Valituksenalaisesta päätöksestä ei kuitenkaan yksityiskohtaisemmin ilmene, mihin siinä sovelletut jako-osuudet perustuvat. Kun huomioon otetaan, että päätös sisältää edellä kuvatusti keskeiset perustelut Tuotos ry:n vaatimuksen hylkäämiselle, sekä järjestelmään itseensä sisältyvät vaikeudet määritellä eri tahoille maksettavien hyvitysten taso, päätös ei ole niin puutteellisesti perusteltu, että sitä olisi pidettävä silläkään perusteella lain vastaisena.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on selostanut päätöksenteon taustaa valituksen johdosta antamassaan lausunnossa. Asiassa ei ole ilmennyt, että päätösharkinta olisi perustunut puutteelliseen tai yksipuoliseen selvitykseen. Asiassa ei ole myöskään tullut esille, että Tuotos ry:n edustamien oikeudenhaltijoiden osuutta olisi audiovisuaalisten tuotteiden alalla tapahtuneiden muutosten vuoksi tai muustakaan syystä perusteltua nostaa valituksessa vaaditulle tasolle.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Timo Viherkenttä, Alice Guimaraes-Purokoski ja Leena Äärilä. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eila Rotherin äänestyslausunto:

"Olen korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön kanssa eri mieltä opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen perustelujen riittävyydestä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Asiassa ei ole kysymys pykälän 2 momentin tilanteista, joissa päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksestä ei ilmene, mihin siinä sovelletut jako-osuudet perustuvat. Ministeriö ei ole esittänyt perusteluja eikä niihin liittyviä selvityksiä myöskään korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa. Asiakirjoistakaan ei ole selvitettävissä, mitkä ovat ne kriteerit, joiden perusteella jako-osuudet on laskettu. Vaikka täsmällisiä jakoperusteita onkin vaikea määritellä, oikeudenhaltijoiden oikeusturva kuitenkin edellyttää, että ministeriö perustaa päätöksensä sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka ovat kaikkien jako-osuuden edustamien oikeudenhaltijoiden käytettävissä ja joiden perusteella tuomioistuin voi arvioida ministeriön päätöksen lainmukaisuutta. Näin ollen ja kun ministeriön päätöksen perusteella ei ole arvioitavissa, ovatko perusteet hyvityksen jaolle olleet lainmukaiset, yhtyen enemmistön perusteluihin muutoin kumoan opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen ja palautan asian opetus- ja kulttuuriministeriölle uudelleen käsiteltäväksi."