Muu päätös 274/2015

Asia Valitus ympäristölupa- ja vesitalousasiassa

Valittaja Saamelaiskäräjät

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 11.9.2013 nro 13/0248/1

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös 5.7.2012 nro 71/12/1

Ympäristölupa

Aluehallintovirasto on myöntänyt A:lle sekä B:n ja C:n kuolinpesien osakkaille ympäristöluvan hakemuksen mukaiseen ja laajuiseen koneelliseen kullankaivuun Äytsin kulta -nimisellä kaivospiirillä nro 4072/1 Inarin kunnassa.

Luvan saajalle on määrätty vuosittainen kalatalousmaksu toiminnasta kalastolle ja kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi. Ennalta arvioiden lupamääräysten mukainen toiminta ei aiheuta muuta vesistöön tai sen käyttöön kohdistuvaa toimenpitein estettävää tai ympäristönsuojelulain mukaisesti korvattavaa vahinkoa. Ennakoimattoman vahingon varalta on annettu ohjaus.

Toiminnassa on noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä.

Vesitalouslupa

Aluehallintovirasto on myöntänyt A:lle sekä B:n ja C:n kuolinpesien osakkaille luvan johtaa tarvittaessa vettä Jäkäläojasta ja siirtää Jäkäläojan uomaa Äytsin kulta -nimisellä kaivospiirillä nro 4072/1 Inarin kunnassa.

Toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu vesilain mukaan korvattavaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä. Ennakoimattoman vahingon varalta on annettu ohjaus.

Päätös saadaan panna täytäntöön sen saatua lainvoiman. Valitus korvauksesta ei estä toiminnan aloittamista.

Päätöksen mukainen toiminta saadaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen.

Muutoksenhakutuomioistuin voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Aluehallintovirasto on myöntänyt hakijalle luvan uoman siirtoon ja veden johtamiseen jo ennen lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulemista.

Muutoksenhakutuomioistuin voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Luvan saajan on ennen lupapäätöksen mukaisen toiminnan aloittamista asetettava Lapin ELY-keskukselle 6 000 euron suuruinen vakuus ympäristön saattamiseksi ennalleen tai mahdollisten vahinkojen korvaamiseksi lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalta. Asetettava vakuus kattaa myös vesilain 2 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitetun vakuuden.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt saamelaiskäräjien valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksenalaisessa asiassa on kysymys ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan ja vesilain (264/1961) mukaisen vesitalousluvan myöntämisestä koneelliselle kullankaivulle.

Ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus ympäristönsuojelulain nojalla annettuun päätökseen on

1) sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea;

2) rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;

3) toiminnan sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät;

4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella;

5) muulla asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella.

Uusi vesilaki (587/2011) on tullut voimaan 1.1.2012. Sillä on kumottu vanha vesilaki (264/1961). Uuden vesilain 19 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa uuden vesilain voimaan tullessa vireillä olevaan asiaan sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei mainitussa luvussa muuta säädetä. Edellä oleva huomioon ottaen asiassa sovelletaan vanhan vesilain (264/1961) säännöksiä.

Vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n 2 momentin (1391/2009) mukaan muutosta aluehallintoviraston vesilain nojalla antamaan päätökseen saa hakea

1) se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea;

2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;

3) toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät;

4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella;

5) muu 16 luvun 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleistä etua valvova viranomainen.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutu- alueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:n mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin tässä laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät. Saamelaiskäräjälain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Saamelaiskäräjälain 6 §:n mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Edellä olevan perusteella saamelaiskäräjät on saamelaisten itsehallintoelin ja Suomen saamelaisten korkein poliittinen elin. Saamelaiskäräjät ei ole viranomainen. Saamelaiskäräjien valitus perustuu siihen, että se on katsonut valituksenalaisen ympäristölupapäätöksen tarkoittaman toiminnan heikentävän saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Hallinto-oikeus on todennut, että ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 1 kohdan ja vanhan vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukainen valitusoikeus edellyttää, että asia koskee valittajan oikeutta tai etua välittömästi. Saamelaiskäräjillä ei ole asianosaisen valitusoikeutta ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 1 kohdan eikä vanhan vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan sillä perusteella, että toiminta mahdollisesti saattaa vaikuttaa saamelaisiin.

Saamelaiskäräjät ei ole rekisteröity yhdistys tai säätiö. Saamelaiskäräjät ei myöskään ole ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoittama muu asiassa yleistä etua valvova viranomainen eikä vanhan vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n 2 momentin 5 kohdan tarkoittama muu vesilain 16 luvun 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleistä etua valvova viranomainen.

Siltä osin kuin saamelaiskäräjät on viitannut valitusoikeutensa perusteena uuden kaivoslain (621/2011) ja uuden vesilain (587/2011) valituspuhevaltaa koskeviin säännöksiin, hallinto-oikeus on todennut, ettei se seikka, että saamelaiskäräjillä on valituspuhevalta uuden kaivoslain ja uuden vesilain mukaisissa asioissa, tuo saamelaiskäräjille puhevaltaa nyt kysymyksessä olevassa ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa.

Voimassa olevan ympäristönsuojelulain valitusoikeutta koskevan säännöksen tulkinnan kannalta sillä ei ole vaikutusta, että valmisteilla olevassa ehdotuksessa ympäristönsuojelulain muuttamiseksi on esitetty saamelaiskäräjille valitusoikeutta ympäristölupapäätöksestä, joka koskee saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Valituksessa viitatuissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa on kysymys erämaalain mukaisista erämaa-alueen sekä soidensuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelman vahvistamista koskevista asioista eikä niillä ole merkitystä arvioitaessa saamelaiskäräjien valitusoikeutta nyt kysymyksessä olevasta ympäristönsuojelulain ja vesilain (264/1961) mukaisesta päätöksestä.

Ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin ja vesilain (264/1961)

17 luvun 1 §:n 2 momentin valitusoikeutta koskevien säännösten tulkintaa ei voida myöskään Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin nojalla tai Århusin yleissopimuksen tulkintavaikutuksesta laajentaa koskemaan saamelaiskäräjiä.

Edellä mainituilla perusteilla saamelaiskäräjillä ei ole valitusoikeutta asiassa. Näin ollen saamelaiskäräjien valitus on jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Saamelaiskäräjät on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Saamelaiskäräjien tehtävänä on saamelaiskäräjälain 5 §:n mukaan hoitaa saamelaisten asemaa alkuperäiskansana koskevat asiat. Saamelaisten perustuslailla suojattuihin oikeuksiin ja alkuperäiskansa-asemaan kuuluvat poronhoito, metsästys ja kalastus, joiden tasoa ei saa heikentää entisestään. Saamelaiskäräjien oikeusasemasta säädetään perustuslain 17 §:n 3 momentissa ja 121 §:n 4 momentissa sekä saamelaiskäräjälain 5 ja 9 §:ssä. Perusoikeuksien aineellinen sisältö ja tätä kautta saamelaiskäräjien perustuslaillinen tehtävä ovat kiistattomat. Saamelaiskäräjillä on oikeus, mutta myös velvollisuus valvoa ja hoitaa kaikki perusoikeuksien toteutumista koskevat tehtävät mukaan lukien valitusoikeuden käyttäminen aina, kun kysymys on perusoikeuksien ylläpitämiseen ja kehittämiseen liittyvistä viranomaisten tai tuomioistuinten päätöksistä.

Aineellisten oikeuksien heikentämiskielto ilmenee eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnoista. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 30/1993 vp) mukaan saamelaisten oikeusaseman heikentyminen ei saa tapahtua edes perustuslain säätämisjärjestyksessä säädetyllä lailla. Perustuslain mukaan sopimukset ja niiden soveltamista koskeva käytäntö on otettava huomioon myös tuomioistuinkäytännössä. Tuomioistuimia sitovia ovat myös perustuslakivaliokunnan kannanotot. Perustuslakivaliokunnan saamelaisten asemaa koskevat lausunnot perustuvat kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, joten niin valiokunnan lausuntojen kuin myös kansainvälisten sopimusten sitovuus korostuu näin monesta näkökulmasta.

Korkeimpien tuomioistuinten erityistehtävänä on perustuslain 99 §:n mukaan valvoa lainkäyttöä. Perustuslain 106 §:n mukaan perustuslailla on ilmeisessä ristiriitatilanteessa aina etusija muuhun lainsäädäntöön nähden.

Saamelaiskäräjien kannalta kysymyksessä on ihmisoikeussopimusten mukaan saamelaisen kansanosan kollektiivinen suoja. Esimerkiksi YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen sopimuksen 27 artikla suojaa toisaalta ryhmän yksilöitä, toisaalta ryhmää kollektiivisesti, jolloin saamelaiskäräjillä on lain mukaan velvollisuus valvoa ryhmän etuja, paitsi vähemmistönä, myös alkuperäiskansana.

Hallinto-oikeuden päätös jättää saamelaiskäräjien valitus tutkimatta perustuu valitusoikeutta koskevaan hallintolainkäyttölain (586/1996) muodolliseen tulkintaan. Huomioon ei ole otettu ympäristölupapäätöksen aineellista sisältöä ja seurauksia ja haittoja saamelaiskulttuurille, saamelaisten perinteisille elinkeinoille, kuten poronhoidolle, kalastukselle, metsästykselle ja ympäröivälle luonnolle.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään, tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Saamelaiskäräjiä ei lainsäädännössä kutsuta viranomaiseksi. Hallituksen esityksen mukaan (HE 248/1994 vp) tarkoituksena on ollut perustaa saamelaisille alkuperäiskansana erityinen kansanvaltaisesti valittu elin, joka osaltaan hoitaa saamelaisten kulttuuri-itsehallintoon kuuluvia asioita.

Saamelaisten perustuslaillisesta itsehallinnosta säädetään nykyään samassa perustuslain 121 §:ssä kuin Ahvenanmaan maakunnan ja kuntien itsehallinnosta.

Saamelaiskäräjälain 42 §:n mukaan saamelaiskäräjät ottaa henkilöstöönsä kuuluvat virkamiehet ja työntekijät. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 4 §:n 2 momentin mukaan viranomaisina pidetään myös julkisia tehtäviä hoitavia yhteisöjä niiden käyttäessä julkista valtaa.

Saamelaiskäräjät on sen perustuslaillisten tehtävien ja velvollisuuksien kannalta rinnastettava viranomaiseen. Tällöin saamelaiskäräjien tehtäviin kuuluu saamelaiskäräjistä annetun lain 5 §:n mukaan hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Lain 9 §:n mukainen neuvotteluvelvoite koskee kaikkia laajakantoisia ja merkittäviä toimenpiteitä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana. Lainkohdassa mainitaan erikseen kaivoskivennäisten valtausta ja kaivospiirin perustamista koskevat asiat nyt jo kumotun kaivoslain mukaan, sekä yleensä valtionmaan hoitoa, käyttöä, vuokrausta ja luovutusta koskevat asiat.

Saamelaiskäräjien toimivalta määräytyy pohjimmiltaan perustuslaista ja sen esitöistä, minkä hallinto-oikeus on jättänyt ottamatta huomioon. Perustuslaissa säädettynä saamelaiskäräjien toimivalta ohittaa hallintolainkäyttölain säännökset.

Saamelaisten kotiseutualueen paliskunnissa, kuten Sallivaaran paliskunnassa, poronhoitoa ei harjoiteta yksityisten tilusten puitteissa, vaan siitoina (tokkakuntina). Koneellinen kullankaivu alueella ei koske ketään nimenomaista poronhoitajaa yksin, vaan koko paliskuntaa. Tämän vuoksi on mahdoton edes osoittaa yhtä yksittäistä poronhoitajaa, jonka etuun tai oikeuteen varaus suoraan vaikuttaisi. Poronhoito saamelaisen kulttuurin perusoikeuksien tasolla suojeltuna elinkeinona kuuluu perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan suojattuihin ja 121 §:n 4 momentin kulttuuri-itsehallinnon kautta valvottaviin oikeuksiin, joissa saamelaiskäräjillä lakien esitöiden mukaan on oikeus ja velvollisuus valvoa oikeuksien toteutumista.

Saamelaiskäräjälain säätäminen ei ollut irrallinen prosessi, vaan se liittyi olennaisesti samaan aikaan hallitusmuotoon tehtyyn, saamelaiskulttuurin perustuslainsuojaa ja perustuslaillista itsehallintoa koskevaan perustavaa laatua olevaan uudistukseen. Hallituksen esityksessä (HE 248/1994 vp) on todettu seuraavaa: "Saamelaisilla ei ole erityistä asemaa valtion tai kunnan viranomaisissa eikä näillä viranomaisilla ole velvollisuutta ottaa huomioon saamelaisen kansanryhmän omia tarpeita valmistelussaan tai päätöksenteossaan. Toisaalta saamelaisilla on itsellään kansanvaltaisesti valittu edustajisto, jolla ei kuitenkaan ole lain mukaista oikeutta käyttää päätösvaltaa erityisesti saamelaisia koskevissa asioissa."

Uudistuksen tarpeellisuudesta hallituksen esityksessä on lausuttu sen sijaan seuraavaa: "Ehdotettu hallitusmuodon muutos loisi edellytykset parantaa saamelaisen kansanryhmän asemaa kunnallisessa itsehallinnossa, valtion hallinnossa ja erityisesti saamelaishallinnossa sitä mukaa, kun saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa ja sen mukaisia hallintopalveluja kehitettäisiin lainsäädännössä. Säännös loisi myös velvollisuuden toimia lainsäädännössä saamelaisen kulttuuri-itsehallinnon kehittämisessä. Ehdotettujen lakien myötä saamelaisten kulttuuri-itsehallinto tulisi kansainvälisten ihmisoikeussopimusten piiriin. Tämän järjestelmän myöhemmät heikennykset voisivat siten merkitä kansainvälisoikeudellisia rikkomuksia."

Perusoikeusuudistuksissa käsitellään saamelaisia kansanryhmänä, ei niinkään yksilötasolla. Perustuslain asianomaisten lainkohtien mukaan sekä kulttuurin suoja, johon materiaalisella tasolla kuuluvat ennen kaikkea poronhoito, metsästys ja kalastus, kuten myös näihin kuuluva kulttuuri-itsehallinto, kohdistuvat ensisijaisesti saamelaiseen kansanryhmään. Asiasta on säädetty samassa lain pykälässä kuin kunnallisesta ja Ahvenanmaan itsehallinnosta, siis perustuslain 121 §:ssä. Koko itsehallintoryhmän puhevallan käyttäjä on näistä lähtökohdista sitä varten valittu elin.

Sallivaaran paliskunnan Lemmenjoen kansallispuistossa Jäkäläojalla koneellista kullankaivua koskevasta ympäristölupapäätöksestä pitäisi myös yksityisellä poronhoitajalla olla puhevalta, mutta asian koskiessa ryhmää, puhevallan käyttäjänä on saamelaiskäräjälain mukaan saamelaiskäräjät. Saamelaiskulttuurin ja poronhoidon säilymisen kannalta hallinto-oikeuden päätös ja sen mukainen koneellinen kullankaivu ovat merkittävä uhka alueen poronhoitokulttuurin tulevaisuudelle.

Perustuslakivaliokunnan lausunnoissa on vuodesta 1978 lähtien katsottu saamelaisten aseman olevan verrannollinen maanomistajan oikeusasemaan omaisuuden perustuslainsuojaa nauttivana oikeutena.

Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemman käytännön kannalta keskeinen on vuosikirjaratkaisu KHO 1999:14, joka koski malminetsintää Enontekiön kunnan Käsivarren paliskunnan Kovan-Labban siitan (tokkakunta) alueella. Ratkaisun arvoa korostaa tässä yhteydessä se, että siihen on vedottu myös uutta kaivoslakia säädettäessä ja erikseen vielä asiaa koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 32/2010 vp) saamelaisten oikeusaseman turvana. Ratkaisun pääsisältö oli, että poronhoidolle ja saamelaiskulttuurille aiheutuvia haittoja ei voitu siirtää myöhempien neuvottelujen varaan. Päätös tarkoitti, että jokaisesta toimenpiteestä oli erikseen neuvoteltava paliskunnan kanssa. Siitat (tokkakunnat) eivät itsessään ole oikeustoimivaltaisia yksiköitä. Olennaista on myös päätöksen viittaus YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen 27 artiklaan, jonka mukaan kansallisilta vähemmistöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan. Sopimuksen kannalta oikeus käyttää sopimusta on siis toisaalta yksilön oikeus, toisaalta kollektiivinen oikeus.

Kaivoslaki (621/2011) tuli voimaan 1.7.2011. Kaivoslain 165 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan saamelaiskäräjillä on oikeus valittaa malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että luvassa tarkoitettu toiminta heikentää saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Kaivoslain 38 § velvoittaa lupaviranomaista selvittämään saamelaisten kotiseutualueella yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet.

Vesilain (587/2011) 15 luvun 2 §:n 6 kohdan mukaan saamelaiskäräjät saa hakea muutosta vesilain nojalla annettuun päätökseen, jos vesitaloushanke sijoittuu tai sen vaikutukset ulottuvat saamelaisten kotiseutualueelle ja hanke voi vaikuttaa saamelaisille alkuperäiskansana kuuluviin oikeuksiin.

Vesilaissa ei erikseen säädetä saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvien oikeuksien huomioimisesta vesitaloushankkeiden yhteydessä. Saamelaisten oikeudet ovat kuitenkin voineet vaikuttaa vesitaloushankkeen toteuttamistapaan ja lupaharkintaan vesilain 2 luvun 3 §:n ja 6 §:n nojalla.

Vesilain esitöiden (HE 277/2009 vp) mukaan lupaharkintaa ja hankkeen toteuttamistapaa koskevat säännökset muodostavat jatkossakin keskeisen osan saamelaisten oikeuksia turvaavasta sääntelystä. Saamelaisten oikeuksiin kohdistuvat vaikutukset tulee selvittää lupahakemusvaiheessa ja ottaa huomioon vesilain mukaisessa lupaharkinnassa. Lupaan tulee lisäksi tarvittaessa liittää tarpeelliset määräykset haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi.

Vesilain 2 luvun 8 §:ssä on tarkoitus säätää saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta. Lainkohdan mukaan saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan.

Saamelaiskulttuurin ja saamelaisen itsehallinnon perustuslainsuojasta on säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä. Se, että perustuslainsuoja kattaa myös saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen, on todettu lainvalmisteluasiakirjoissa lukemattomia kertoja.

Perustuslakivaliokunta on lakiesitysten perustuslainmukaisuutta harkitessaan ulottanut saamelaisten omaisuudensuojaa nauttivien oikeuksien vielä tavallistakin korkeammalle tasolle. Lausunnossaan (PeVL 30/1993 vp), joka koski yleisen kalastuslain ulottamista maan pohjoisimpaan kuntaan, valiokunta on lausunut, että kyseistä muutosta ei pidä toteuttaa edes perustuslain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta on viitannut Kansainvälisen työjärjestön piirissä hyväksyttyyn alkuperäiskansojen asemaa koskevaan yleissopimukseen (n:o 169) ja muihin kansainvälisiin sopimuksiin. Muilla sopimuksilla tarkoitettiin kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevaa yleissopimusta (SopS 37/1970), YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaa yleissopimusta (SopS 37/1970) sekä Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimusta lisäpöytäkirjoineen.

Saamelaiskäräjiä koskevan lain hallituksen esityksen (HE 248/1994 vp) perusteluista ilmenee, että hallitusmuodon muutoksen mukaan saamelaiskäräjälain tarkoituksena on ollut antaa saamelaiskäräjille itsenäistä, viranomaisille verrattavaa päätösvaltaa sille annettujen tehtävien hoitamisessa. Hallituksen esityksessä on todettu, että ehdotettu saamelaiskäräjien perustaminen loisi saamelaisille alkuperäiskansana erityisen kansanvaltaisesti valitun hallinnollisen elimen, joka voisi osaltaan hoitaa saamelaisten kulttuuri-itsehallintoon kuuluvia asioita. Tämä on todettu myös saamelaiskäräjälain 5 ja 6 §:ssä.

Saamelaiskäräjät on sen perustuslaillisten tehtävien ja velvollisuuksienkin kannalta rinnastettava viranomaiseen. Aluehallintoviraston lupapäätökseen liitetyn valitusosoituksen perusteella saamelaiskäräjillä on oikeus valittaa aluehallintoviraston päätöksestä, koska ympäristölupapäätös kohdistuu saamelaiskäräjien velvollisuuteen hoitaa saamelaisten alkuperäiskansaa koskevat asiat.

Saamelaiskäräjillä on julkista tehtävää hoitavana edustuselimenä oikeus valittaa ympäristölupapäätöksestä saamelaiskäräjien tehtävien luonteen perusteella sekä hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella. Saamelaiskäräjien viranomaisasemaan rinnastettava asema määräytyy perustuslain tasoisten säännösten mukaan, jolloin tuomioistuimen on annettava etusija perustuslaille muun lainsäädännön ohi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätökset myös asioissa, jotka koskevat

1. saamelaiskäräjien valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 11.9.2013 nro 13/0246/1 (Dnro 3173/1/13) ja

2. saamelaiskäräjien valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 11.9.2013 nro 13/0249/1 (Dnro 3175/1/13).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-

oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Saamelaiskäräjien valitusoikeudesta säädetään 1.12.2012 voimaan tulleen vesilain (587/2011) 15 luvun 2 §:n 6 kohdassa ja 1.9.2014 voimaan tulleen ympäristönsuojelulain (527/2014) 191 §:n 1 momentin 6 kohdassa. Mainitun vesilain 19 luvun 3 §:n ja mainitun ympäristönsuojelulain 229 §:n mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan mainittujen lakien voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti.

Esillä oleva vesitalous- ja ympäristölupaa koskeva hakemus on tullut vireille 25.11.2011, joten asiaan on sovellettava ennen edellä mainittujen lakien voimaan tuloa voimassa olleita säännöksiä.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) voimaan tullessa voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentissa säädettiin valitusoikeudesta tuon lain mukaisissa asioissa ja valitusoikeudesta vesilain (587/2011) voimaan tullessa voimassa olleen vesilain (267/1961) 17 luvun 1 §:n 2 momentissa tuon lain mukaisissa asioissa. Molemmat säännökset ovat valitusoikeutta koskevia erityissäännöksiä, jotka tulevat sovellettaviksi valitusoikeutta koskevan hallintolainkäyttölain 6 §:n yleissäännöksen sijasta. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan valitusoikeus on muun ohella muulla asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella. Vesilain (267/1961) 17 luvun 2 §:n mukaan valitusoikeus on muulla sanotun lain 16 luvun 28 §:ssä tarkoitetulla yleistä etua valvovalla viranomaisella.

Saamelaiskäräjät ei ole viranomainen, eikä sen valvottavana oleva julkinen intressi ole yleinen. Sen vuoksi saamelaiskäräjien valitusoikeutta ei voida perustaa edellä mainittuihin ympäristönsuojelulain (86/2000) ja vesilain (267/1961) yleistä etua valvovan viranomaisen valitusoikeutta koskeviin lainkohtiin. Tämä ilmenee välillisesti siitäkin, että uusien saamelaiskäräjien valitusoikeutta koskevien säännösten lisäämistä vesilakiin (578/2011) ja ympäristönsuojelulakiin (527/2014) on pidetty tarpeellisena.

Saamelaiskäräjät on kuitenkin itsenäinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö, jonka toimintaan sovelletaan saamelaiskäräjistä annetun lain 4 a §:n mukaan hallintolain, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain ja arkistolain säännöksiä. Saamelaiskäräjistä annetun lain 16 §:n mukaan saamelaiskäräjien virkamiehiin ja virkoihin sovelletaan, mitä valtion virkamiehistä ja viroista säädetään. Saamelaiskäräjistä annetun lain 41 §:n mukaan saamelaiskäräjien päätöksestä saa valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria ja heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Lain 6 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Oikeuskäytännössä saamelaiskäräjillä on voinut olla nimenomaisen valitusoikeutta koskevan säännöksen puuttumisesta huolimatta valitusoikeus, jos se on ollut tarpeen perustuslain 17 §:n 3 momentissa ja 121 §:n 4 momentissa sekä kansainvälisiä ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklassa säädettyjen saamelaiskäräjien valvottavana olevien alkuperäiskansojen oikeuksien turvaamiseksi.

Valitusoikeus on tällä perusteella ollut esimerkiksi valtioneuvoston tekemästä Natura 2000 -verkostoehdotuspäätöksestä (korkein hallinto-oikeus 14.6.2000 taltionumero 1595), Tunturi-Lapin seutukaavasta (korkein hallinto-oikeus 28.12.2001 taltionumero 3336) sekä erämaiden ja soidensuojelualueiden hoito- ja käyttösuunnitelmista (korkein hallinto-oikeus 11.3.2003 taltionumero 516, 30.5.2008 taltionumero 1361 ja 27.1.2010 taltionumero 125). Näissä asioissa on ollut kyse laajoja alueita koskevista merkittävistä ratkaisuista.

Saamelaiskäräjien valituksessa on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 1999:14, jossa on katsottu, että laintasoisesti voimaan saatetun kansainvälisiä ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artikla ja hallitusmuodon 14 §:n 3 momentti on tullut ottaa huomioon arvioitaessa sitä, voidaanko vanhan kaivoslain mukainen valtauskirja antaa poronhoitoalueella olevaan valtaukseen. Tässä asiassa ei ollut kyse saamelaiskäräjien valituksesta. Valittajina esiintyivät geologian tutkimuskeskus, kaksi paliskuntaa ja kaksi poroisäntää. Ratkaisussa ei siten ole otettu kantaa saamelaiskäräjien valitusoikeuteen.

Nyt puheena olevassa asiassa on kysymys pienessä mittakaavassa tapahtuvasta kullankaivusta alueella, jota käytetään tähän tarkoitukseen vain osa vuotta ja silloinkin tiukkojen lupamääräysten puitteissa. Sanotulla toiminnalla ei aiheuteta haittaa saamelaiskulttuurille ja vaikutukset saamelaisten perinteiselle elinkeinolle, kuten poronhoidolle, kalastukselle, metsästykselle tai ympäröivälle luonnolle jäävät hyvin paikallisiksi.

Edellä lausuttuun nähden ja aikaisempi oikeuskäytäntö huomioon ottaen saamelaiskäräjillä ei ole tässä asiassa valitusoikeutta valituksessa esitetyillä saamelaiskäräjien asemaa koskevilla perusteilla.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä selostetut hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet hallinto-oikeuden on tullut jättää saamelaiskäräjien valitus tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Dahl. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.