Muu päätös 725/2015

Asia Maankäyttösopimuksen hyväksymistä koskeva kunnallisvalitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 29.1.2014 nro 14/0054/2

Asian aikaisempi käsittely

Hämeenlinnan kaupunginhallitus on 18.2.2013 (§ 14) hyväksynyt Hämeenlinnan kaupungin ja Kiinteistö Oy Tampereentie 9 ja Kiinteistö Oy Tampereentie 11–13 välisen maankäyttösopimuksen liittyen asemakaavamuutokseen nro 2458.

Hämeenlinnan kaupunginhallitus on 18.3.2013 (§ 12) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen kaupunginhallituksen 18.2.2013 tekemästä päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n hallintokantelun ja hylännyt A:n valituksen kaupunginhallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Kantelu

A on valituksessaan esittänyt virkamiesten menettelystä kaava-asiasta ja maankäyttösopimuksesta käytyihin neuvotteluihin ja asioiden valmisteluun liittyviä, hallintokanteluksi katsottavia väitteitä. Hallintokanteluiden tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Maankäyttösopimuksen laillisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 91a §:n 1 momentin mukaan asemakaavoitettavan alueen maanomistajalla, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin siten kuin jäljempänä säädetään. Kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun velvollisuuden täyttämisessä on maanomistajia kohdeltava yhdenvertaisesti.

Maankäyttö- ja rakennuslain 91b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tämä ei koske sopimusten tekemistä kaavoituksen käynnistämisestä.

Saman pykälän 3 momentin mukaan maankäyttösopimuksilla voidaan tämän luvun kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista.

Kuntalain 90 §:n mukaan valtuuston ja kuntayhtymän 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Hämeenlinnan kaupunginvaltuusto on 24.4.1991 päättänyt maankäyttösopimuksissa noudatettavista periaatteista. Kohdan 3 mukaan sopimuksella velvoitetaan maanomistaja suorittamaan kaupungille kaavan laatimis- ja toteuttamiskustannusten korvausta, jonka suuruus on 20-50 % arvioidusta kaavanmuutoksen maanomistajalle tuottamasta hyödystä. Lisäksi selvitetään hankkeen aiheuttamat kunnallistekniset rakennustyöt ja niiden kustannukset. Poikkeuksellisen suuret kunnallistekniset kustannukset otetaan huomioon maanomistajan korvausosuutta korottavana tekijänä.

Yhdyskuntalautakunta on 20.11.2012 käsitellyt edellä mainittujen periaatteiden muuttamista otsikolla "kaupunkirakenteen kehittämisen linjaukset". Tavoitteeksi on asetettu, että maanomistaja maksaa kaupungille kaikki kaavan laatimisesta ja toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset. Kohdassa 2.5. esitetyn taulukon mukaan sopimuskorvaus nousee arvonnousun mukaisesti siten, että 500 000 euron kohdalla korvausprosentti on 50 %.

Hämeenlinnan kaupungin hallintosäännön 4. 2 § 14 kohdan mukaan kaupunginhallitus päättää merkittävistä maankäyttösopimuksista.

Lainvalmistelu

Hallituksen esityksessä laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 167/2002 vp) todetaan esityksen pääasiallinen sisältö kohdan mukaan, että esityksessä ehdotetaan luotavaksi sellainen järjestelmä, jossa kaavasta merkittävää hyötyä saavat maanomistajat osallistuvat kunnalle aiheutuviin asemakaavan toteuttamiskustannuksiin.

Harkintavallan väärinkäyttönä on oikeuskäytännössä pidetty korvauksen edellyttämistä lisääntyneestä rakennusoikeudesta, kun maksu katsottiin asetetuksi edellytykseksi kaavan hyväksymiselle eikä maksussa ollut päätöksen mukaan kysymys kaupungin toimenpiteistä tai sille asiassa aiheutuneista välittömistä kustannuksista.

Kaavoitettavan uuden rakennusoikeuden tai sen laadun muutoksesta seuraa säännönmukaisesti vallitsevan kunnallistekniikan ja palvelurakentamisen lakisääteisen kustannusjaon perusteella kunnalle kustannuksia, joiden määrä on joko hankekohtaisesti tai keskimäärin laskettavissa. Sopimusteitse maanomistajien kanssa kustannuksia jaettaessa kunnissa on siksi laajalti noudatettu korvauksen laskentaperusteena kaavoitettavan rakennusoikeuden lisääntyvää arvoa. Tätä ei sinänsä voi pitää epäasiallisena, kun kiinteistöjen arvonnousu kuitenkin heijastaa sopimuksen taustalla säännönmukaisesti olevia kaavojen toteuttamiseen liittyviä kustannuksia.

Saatu selvitys

Niin sanotun Vekan alueen kaavamuutos on käynnistetty 2.3.2010 tehdyllä päätöksellä. Asemakaavoituksen käynnistämissopimus allekirjoitettiin 8.6.2010. Sopimuksen tarkoituksena on, että kaupunki ja maanomistaja sopivat sopimusalueen asemakaavoituksen käynnistämisestä ja siihen liittyvistä ehdoista. Maanomistajan tavoitteeksi on ilmoitettu vähintään 8000 k-m2 rakennusoikeutta. Sopimukseen on kirjattu, että maanomistaja sitoutuu maksamaan kaupungille asemakaavan valmistelusta ja laatimisesta aiheutuvat kustannukset kaupunginvaltuuston määrittelemän taksan mukaisesti.

Asemakaavamuutos oli nähtävillä heinä-elokuussa 2012, minkä jälkeen maankäyttösopimuksen valmistelu alkoi. Kaupunginhallitus hyväksyi maankäyttösopimuksen päätöksellään 18.2.2013 § 14. Sopimuksessa on sovittu muun muassa seuraavaa:

Kaupunki sitoutuu esittämään kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi sopimuksen liitteenä olevan asemakaavan muutosehdotuksen nro 2458. Kaavan toteuttaminen edellyttää Linnaniemenkadun uudelleenrakentamista. Hämeenlinnan kaupunki rakennuttaa peruskorjauksen. Mikäli tonttialueen ulkopuolella ilmenee maaperän pilaantumista, vastuu puhdistamiskuluista määräytyy aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Sopimuskorvaus on 166 000 euroa. Maanomistaja on maksanut kaavoituksen suunnittelukustannuksia 127 000 euroa. Loppuosa eli 39 000 euroa maksetaan tonttien myynnin yhteydessä.

Asiakirjoissa olevan arvonnousulaskelman mukaan kiinteistön vanhana arvona on huomioitu eri konsulteilta pyydetyn arvion mukainen keskiarvo. Arvo perustuu kiinteistön arvoon voimassa olevan kaavan mukaisessa (huoltoasema-)käytössä. Uudesta arvosta on vähennetty tarjouksen mukaiset vanhojen rakennusten purkukustannukset, puhdistuskustannukset sekä tontin 1-15-75 rakennusoikeuden pienennös. Arvonnousuksi on saatu 456 000 euroa. Kiinteistön omistajan maksettavaksi tuleva korvaus on tästä 36,5 % eli 166 000 euroa.

Linnaniemenkadun rakentamiskustannukset ovat arviolta noin 252 000 euroa.

Hämeen ympäristökeskus on 15.12.1997 ja 15.12.2003 todennut, että osoitteessa Tampereentie 9 toimineiden huoltoasemien toiminnan jälkeen maaperän puhdistustoimet ovat olleet riittävät. Mikäli kohteen käyttötarkoitus muuttuu, arvioidaan kohteen puhdistustarve uudelleen.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaupunginhallituksella on ollut toimivalta päättää kysymyksessä olevan sopimuksen hyväksymisestä. Kaava-aluetta koskeva maankäyttösopimus on laadittu kaavaehdotuksen nähtävillepanon jälkeen. Kaupunki voi sopia kaavoitukseen liittyvistä aikatauluista ja muista järjestelyistä sekä muista oikeuksista ja velvoitteista alustavasti jo kaavoituksen käynnistämissopimuksessa. Nyt kysymyksessä olevalla kaavoituksen käynnistämissopimuksella tai myöhemmin laaditulla, valituksenalaisella maankäyttösopimuksella ei ole sovittu asemakaavan sisällöstä. Asiassa ei tältä osin ole menettelyvirhettä.

Kaupunginhallituksen kokouksessa 18.2.2013 § 14 ei ole ollut liitteenä arvonnoususta tehtyä laskelmaa. Tältä osin valmistelussa on ollut puute. Kuitenkin lähes kaikki vastaavat tiedot ovat olleet kirjattuna hyväksyttävänä olleeseen maankäyttösopimukseen. Arvonnousulaskelma on sittemmin liitetty oikaisuvaatimukseen ja ollut kaupunginhallituksen käytettävissä oikaisuvaatimusta käsiteltäessä. Oikaisuvaatimukseen on päätösesityksessä annettu laajat vastineet. Asian valmistelu ei oikaisuvaatimuksen käsittelyn osalta ole ollut puutteellista tai harhaanjohtavaa siten, että kaupunginvaltuustolla ei olisi ollut edellytyksiä arvioida päätösesityksen sisältöä ja merkitystä. Asiassa ei ole ilmennyt, että kaupunginhallituksen jäseniä olisi estetty saamasta asiakirjoja pyynnöstä nähtäväkseen. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota ja palauttaa uudelleen käsiteltäväksi.

Perustuslain 6 §:n mukainen yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ja myös maankäyttö- ja rakennuslain maankäyttösopimuksia koskevat säännökset sisältävät vaatimuksen kohdella maanomistajia tasapuolisesti samanlaisissa asioissa. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen voidaan katsoa sisältävän myös sen laajemman vaatimuksen, että kunta solmiessaan maankäyttösopimuksia eri osapuolten välillä ja kunnan eri alueilla kohtelee maanomistajia tasapuolisesti ja johdonmukaisesti. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus maankäyttösopimusten yhteydessä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö erilaisia maa-alueita koskevia maankäyttösopimuksia voitaisi tehdä erilaisia ottaen huomioon muun ohella eri maa-alueisiin liittyvät ja myös muut sopimuksen taustoihin ja tavoitteisiin liittyvät seikat.

Linnaniemenkatu on osoitettu jo voimassa olevassa asemakaavassa. Katu palvelee paitsi rakennettavia uusia asuntokortteleita, myös kadun päässä sijaitsevaa palvelukeskusta. Maankäyttösopimus ei ole lainvastainen sillä perusteella, että Hämeenlinnan kaupunki vastaa Linnaniemenkadun rakentamiskustannuksista 39 000 euroa ylittävältä osalta. Kaupungin periaatteiden mukaan poikkeuksellisen suuret kunnallistekniset kustannukset otetaan huomioon maanomistajan korvausosuutta korottavana tekijänä. Jo voimassa oleva asemakaava edellyttää Linnaniemenkadun rakentamistoimenpiteitä eikä alueen kaavoittaminen asuinkäyttöön sinänsä aiheuta poikkeuksellisen suuria kadunrakentamiskustannuksia. Kunnalla ei ole myöskään kehittämiskorvausta koskevien säännösten perusteella velvollisuutta periä kaikkia yhdyskuntatekniikan rakentamisesta aiheutuvia kustannuksia yksityiseltä maanomistajalta.

Kiinteistön rakentamiskelpoiseksi saattamisesta aiheutuvat maaperän puhdistuskustannukset on ollut perusteltua ottaa huomioon tontin kaavamuutoksen jälkeistä arvoa alentavina tekijöinä riippumatta siitä, että viimesijainen vastuu puhdistamiskustannuksista voi olla jollain muulla taholla kuin kaupungin sopimuskumppanilla. Asiassa ei ole selvitystä siitä, että alue nykykäytössään olisi arvoton puhdistustarpeen vuoksi. Linnaniemenkadun kohtaan kohdistuvat mahdolliset puhdistuskulut on maankäyttösopimuksessa kanavoitu pilaamisen aiheuttajalle, joten niiden huomioimatta jättäminen sopimuskorvausta laskettaessa ei ole ollut lainvastaista. Arvonnoususta tehtyjä arvioita tai niiden perusteella tehtyä laskelmaa ei ole muullakaan perusteella osoitettu vääräksi.

Kaupunginhallitus ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on lain mukaan ollut käytettävissä. Kaupunginhallituksen päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutoinkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 91 a § ja 91 b §

Kuntalaki 90 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus on jättänyt kunnallisvalituksesta hallintokanteluksi tulkitsemansa osat tutkimatta. Hallinto-oikeus ei ole eritellyt, mitkä kunnallisvalituksen väitteet on jätetty tutkimatta, ja mitkä on otettu huomioon maankäyttösopimuksen laillisuutta arvioitaessa.

Maankäyttösopimuksiin liittyvän päätösvallan pitäisi olla myös käytännössä eikä vain muodollisesti kaupunginhallituksella. Asian käsittelystä ja kaupungin vastineista selviää, että asemakaavoituksen käynnistämissopimuksen ja kaavaehdotuksen nähtävilläolon välissä kaupungin virkamiehet ja maanomistaja kävivät neuvotteluja kaavan sisällöstä ja kustannusten jaosta. Kustannusten jaosta on myös tosiasiallisesti sovittu näissä neuvotteluissa. Kaupunginhallitukselle ei ole jäänyt todellista päätösvaltaa kustannusten jaossa.

Pilaantuneen maaperän julkisoikeudellisilla puhdistamisvastuilla on merkittävät taloudelliset vaikutukset maankäyttösopimuksen osapuolille, mukaan lukien kunnalle. Ennallistamisvastuu perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan pilaaja maksaa puhdistamiskustannukset. Hämeenlinnassa käytössä olevissa maankäyttösopimusten ja sopimuskorvausten periaatteissa ei ole tehty linjapäätöksiä pilaajan ja puhdistamisvastuiden selvittämättä jättämisestä.

Hallinto- ja toimintasäännöissä ei ole myöskään delegoitu virkamiehille sellaista päätösvaltaa, jonka perusteella he voisivat itsenäisesti ja dokumentoimatta päättää puhdistamisvastuista tai niiden selvittämättä jättämisistä ja siten merkittävistä taloudellisista seurauksista. Koska kunnalla on ympäristönsuojelulain 92 §:n mukainen vireillepano-oikeus, olisi virkamiesten tullut käynnistää kaava-alueen julkisoikeudellisen puhdistamisvastuun selvittäminen tai tuoda kysymys puhdistamisvastuiden käsittelystä osana maankäyttösopimusta kaupunginhallituksen käsittelyyn ennen kustannusjaon periaatteiden sopimista maanomistajan kanssa.

Hallintokantelu ei ole muutoksenhakukeino. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia kaikki kunnallisvalituksen väitteet siltä osin, kuin ne ovat voineet myötävaikuttaa kuntalain 90 §:n mukaisten valitusperusteiden syntyyn.

Ympäristönsuojelulain 75 § mukainen maaperän ja pohjaveden puhdistamisvelvollisuus ei ole luonteeltaan viimesijaista vaan ensisijaista.

Kaupungin ei ole pakko kaavoittaa yksityisen omistuksessa olevia maita. Kaupungin tulee varmistua siitä, että se ei suoraan tai epäsuorasti joudu kattamaan sellaisia maaperän puhdistamiskuluja, joille ympäristönsuojelulain perusteella löytyy oikea vastuutaho. Kaupungilla on oikeus ja velvollisuus selvityttää pilaantuneen maaperän ympäristönsuojelulain mukainen julkisoikeudellinen puhdistamisvastuu. Selvitys voi tapahtua joko kaavoituksen käynnistämissopimuksen ehtona tai viimeistään osana maankäyttösopimusta ja sen ehtojen määrittelyä. Ainoa tapa varmistaa kaikkien maanomistajien tasapuolinen kohtelu pilaantuneita alueita koskevia maankäyttösopimuksia tehtäessä on varmistaa, että ympäristönsuojelulain mukaiset vastuukysymykset on selvitetty.

Asiassa on selvitettävissä, miltä osin alueen maaperän pilaaminen on alueella vuosikymmeniä toimineen Vekka Liikenne Oy:n aiheuttamaa. Maaperän puhdistuskuluissa on siten kyse Vekka Liikenne Oy:n liiketoiminnan kuluista, ei alueen myöhemmän käytön kuluista.

On perustuslain tasavertaisuusvaatimusten, yleisten oikeusperiaatteiden ja kansalaisten oikeustajun ja oikeutettujen odotusten vastaista, että kunta joutuu alentuneen sopimuskorvauksen muodossa kattamaan puhdistuskuluja, joille on olemassa ympäristönsuojelulain mukainen vastuutaho. Puhdistuskuluja ei tule arvonnousulaskelmassa vähentää, jos niille löytyy vastuutaho tai jos sopimuskumppani on niistä itse vastuussa.

Lisäksi arvonnousulaskelmassa tontin arvo nykykäytössään on muodostunut liian suureksi eikä yhdyskuntarakentamisen kustannuksia ole selvitetty ja kohdennettu maankäyttösopimusten periaatteiden mukaisesti.

Hämeenlinnan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Kiinteistö Oy Tampereentie 9, Kiinteistö Oy Tampereentie 11, Kiinteistö Oy Tampereentie 13 ja Jatke Uusimaa Oy ovat oma-aloitteisesti lähettäneet korkeimmalle hallinto-oikeudelle kirjelmän, jossa he ovat vaatineet valituksen hylkäämistä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Kirjelmä on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Kiinteistö Oy Tampereentie 9:n, Kiinteistö Oy Tampereentie 11:n, Kiinteistö Oy Tampereentie 13:n ja Jatke Uusimaa Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Kun otetaan huomioon asian laatu ja se, että yhtiöt ovat toimittaneet kirjelmänsä korkeimmalle hallinto-oikeudelle oma-aloitteisesti, yhtiöille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.