HFD:2026:17

Stadsfullmäktige hade godkänt en delgeneralplan som möjliggjorde byggandet av sammanlagt 17 vindkraftverk med en totalhöjd om 230 meter.

Delgeneralplaneområdet låg som närmast omkring fem kilometer från Bottenvikens kust. Längs Bottenvikens kust sträcker sig nationellt och internationellt sett betydande flyttstråken för fåglar. I närheten av planområdet fanns för fåglarna under flytten viktiga rast- och födoområden. Det handlade således om ett för flyttfåglar mycket viktigt område.

När delgeneralplanen godkändes hade man i planområdets närliggande områden redan byggt och planerat flera vindkraftsparker av betydande storlek.

Områdets betydelse för flyttfåglar och dess placering inom koncentrationen av vindkraftsprojekt ställde särskilda krav på att de utredningar och konsekvensbedömningar som gäller flyttfåglar var detaljerade och uppdaterade.

Flyttfågelobservationen för det nu ifrågavarande vindkraftsprojektet hade genomförts omkring tio år innan beslutet om att godkänna delgeneralplanen fattades. Observationen hade gjorts vid en tidpunkt då det i planområdets närliggande områden inte ännu hade byggts vindkraftsparker av betydande storlek.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det inte när delgeneralplanen utarbetades hade funnits tillräcklig pålitlig och uppdaterad information om flyttfåglarnas antal och rutter i området. Utan dessa uppgifter hade det inte heller varit möjligt att på ett tillförlitligt sätt bedöma vilka samkonsekvenser det vindkraftsbygge som möjliggörs enligt delgeneralplanen och de redan uppförda eller planerade vindkraftverken i de närliggande områdena har på flyttfågelbeståndet. I de flyttfågelutredningar som låg till grund för delgeneralplanen hade man inte heller, varken specifikt eller med stöd av utredningsmaterialet, motiverat den ståndpunkt som antagits som grund för planlösningen, att de flygleder som förblir fria efter att de vindkraftverk som den nu aktuella delgeneralplanen medger har byggts, är tillräckligt breda för flyttfåglarna.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att delgeneralplanen inte grundade sig på sådana tillräckliga utredningar och konsekvensbedömningar utgående från vilka man kan bedöma huruvida delgeneralplanen uppfyller markanvändnings- och bygglagens krav på generalplanens innehåll att värna naturvärdena avseende konsekvenserna för flyttfågelbeståndet. Eftersom delgeneralplanen därför inte hade grundat sig på tillräckliga utredningar och konsekvensbedömningar enligt 9 § i markanvändnings- och bygglagen, var stadsfullmäktiges beslut att godkänna planen lagstridigt. Beslutet upphävdes.

Markanvändnings- och bygglagen 9 §, 39 § 2 och 3 mom. och 77 b §

Beslut som ändringssökandet gäller

Vasa förvaltningsdomstol 26.2.2025 nr 214/2025

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen beviljar Sydbottens Natur och Miljö r.f. besvärstillstånd till den del ändringssökandet gäller förvaltningsdomstolens beslut att lämna en del av föreningens besvärsgrunder utan prövning och till den del frågan gäller huruvida flyttfågelutredningarna är tillräckliga. Högsta förvaltningsdomstolen har utrett ärendet till dessa delar.

Föreningens yrkande om att det utlåtande stadsstyrelsen har avgett till högsta förvaltningsdomstolen ska lämnas obeaktat, förkastas.

Förvaltningsdomstolens och stadsfullmäktiges beslut upphävs.

Föreningens ansökan om besvärstillstånd avseende de övriga besvärsgrunder som föreningen har framfört, avslås. Högsta förvaltningsdomstolen ger således inget avgörande med anledning av föreningens besvär till övriga delar.

Ärendets tidigare handläggning

(1) Stadsfullmäktige i Kristinestad har 13.2.2023 (§ 2) godkänt delgeneralplanen för Åback vindkraftpark.

(2) Förvaltningsdomstolen har med sitt överklagade beslut avvisat de nya besvärsgrunder som Sydbottens Natur och Miljö r.f. har anfört efter besvärstidens utgång och avslagit Sydbottens Natur och Miljö r.f.:s besvär.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Reeta-Kaisa Eriksson, Martina Nyman och Anna-Lena Bernas (skiljaktig mening), som även har föredragit ärendet.

Yrkandena och utredningen i högsta förvaltningsdomstolen

(3) Sydbottens Natur och Miljö r.f. (också föreningen) har ansökt om besvärstillstånd och i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens och stadsfullmäktiges beslut ska upphävas. Till stöd för sina yrkanden har föreningen anfört bland annat följande:

(4) Enligt förvaltningsdomstolen har föreningen efter besvärstidens utgång framfört nya besvärsgrunder och förvaltningsdomstolen har lämnat dessa utan prövning. Förvaltningsdomstolen har ändå inte i sitt beslut preciserat dessa nya besvärsgrunder. Föreningen har i sitt genmäle endast specificerat och förtydligat de besvärsgrunder som har framförts redan i besvärsskriften.

(5) Delgeneralplanen baserar sig inte på tillräckliga utredningar om vilka konsekvenser ett genomförande av planen har för flyttfåglarna. Ingen flyttfågelutredning har gjorts i samband med utarbetandet av delgeneralplanen och ingen utredning har gjorts över Åback vindkraftspark och de kringliggande förverkligade och planerade vindkraftverken och deras samkonsekvenser för flyttande och rastande fåglar.

(6) Stadsstyrelsen i Kristinestad har yrkat att besvärstillstånd inte beviljas.

(7) Föreningen har givit ett genmäle och yrkat att stadsstyrelsens utlåtande ska lämnas obeaktat.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut

Stadsstyrelsens utlåtande till högsta förvaltningsdomstolen

(8) Det föreliggande ärendet handlar om huruvida den av stadsfullmäktige godkända delgeneralplanen är lagenlig. Förvaltningsdomstolen ska se till att ett ärende som handläggs blir utrett. När högsta förvaltningsdomstolen behandlar och avgör planläggningsärendet är den inte bunden till det som stadsstyrelsen har framfört, utan bedömer självständigt vilken betydelse och tyngd den i ärendet lämnade utredningen ska ges.

(9) Föreningens yrkande om att stadsstyrelsens utlåtande ska lämnas obeaktat på grund av jäv och för att det har upprättats i felaktig ordning, bör avslås.

Förvaltningsdomstolens beslut att avvisa en del av besvärsgrunderna

(10) Enligt 79 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden ska förvaltningsdomstolen i sitt beslut avgöra alla de yrkanden som framförts i ett ärende. Enligt 86 § 1 momentet i samma lag ska ett beslut innehålla bland annat avgörandet och beslutsskälen.

(11) Enligt 87 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden ska förvaltningsdomstolen ange skälen för sitt beslut. Av skälen ska framgå vilka bestämmelser som tillämpats, vilka omständigheter och utredningar som inverkat på avgörandet och vilka rättsliga slutsatser som ligger till grund för avgörandet.

(12) Förvaltningsdomstolen har inte prövat de besvärsgrunder som föreningen har anfört i sitt bemötande till förvaltningsdomstolen. Enligt förvaltningsdomstolen handlar det om nya besvärsgrunder som har anförts efter besvärstidens utgång.

(13) Det framgår varken ur förvaltningsdomstolens avgörande eller ur beslutsskälen vilka besvärsgrunder som har lämnats utan prövning eller varför de har ansetts vara nya besvärsgrunder. De ifrågavarande besvärsgrunderna framgår inte heller ur recitdelen i förvaltningsdomstolens beslut, eftersom de i bemötandet anförda nya besvärsgrunderna inte har preciserats i reciten.

(14) Av förvaltningsdomstolens beslut framgår således inte på det sätt som lagen om rättegång i förvaltningsärenden förutsätter, hur förvaltningsdomstolen har avgjort ärendet till denna del. I en dylik situation borde ärendet återförvisas till förvaltningsdomstolen för ny behandling. Eftersom högsta förvaltningsdomstolen på de andra grunder som framgår nedan har upphävt förvaltningsdomstolens och stadsfullmäktiges beslut, är det dock inte skäl att återförvisa ärendet till förvaltningsdomstolen endast därför att det ur förvaltningsdomstolens beslut inte på ett tillräckligt sätt framgår på vilka grunder en del besvärsgrunder har lämnats utan prövning.

Det av stadsfullmäktige fattade planbeslutets lagenlighet till den del ärendet har prövats

Frågeställning

(15) I ärendet ska på föreningens besvär avgöras huruvida den delgeneralplan som stadsfullmäktige har godkänt grundar sig på tillräcklig utredning och bedömning av de konsekvenser som riktar sig till flyttfågelbeståndet.

Tillämpade rättsregler

(16) Enligt 9 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska en plan grunda sig på planering som omfattar bedömning av de betydande konsekvenserna av planen och på sådana undersökningar och utredningar som planeringen kräver. När planens konsekvenser utreds ska planens uppgift och syfte beaktas.

(17) Enligt 2 mom. i samma paragraf ska när en plan utarbetas miljökonsekvenserna, inklusive de samhällsekonomiska, sociala och kulturella konsekvenserna, samt övriga konsekvenser av planen och av undersökta alternativ utredas i behövlig omfattning. Utredningarna ska omfatta hela det område där planen kan tänkas ha väsentliga konsekvenser.

(18) Enligt 1 § i markanvändnings- och byggförordningen beaktas vid utredning av sådana konsekvenser av planer som avses i 9 § i markanvändnings- och bygglagen tidigare gjorda utredningar samt andra omständigheter som inverkar på behovet av utredningar. Utredningarna ska innehålla tillräckliga uppgifter för att det ska vara möjligt att bedöma vilka betydande direkta och indirekta konsekvenser genomförandet av planen har för bland annat växt- och djurarter, naturens mångfald och naturresurserna.

(19) Enligt 39 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska när en generalplan utarbetas beaktas bland annat att miljöolägenheterna minskas och att den byggda miljön, landskapet och naturvärdena värnas.

(20) Enligt 3 mom. i samma paragraf ska de omständigheter som avses i 2 mom. utredas och beaktas i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter.

(21) Enligt 77 b § i markanvändnings- och bygglagen ska det när en i 77 a § avsedd generalplan som styr utbyggnad av vindkraft utarbetas, utöver vad som annars föreskrivs om generalplaner, ses till att

1) generalplanen styr byggandet och annan områdesanvändning på området tillräckligt,

2) den planerade utbyggnaden av vindkraft och annan planerad markanvändning lämpar sig för landskapet och omgivningen,

3) det är möjligt att ordna vindkraftverkets tekniska service och elöverföring.

(22) Markanvändnings- och bygglagens rubrik har ändrats till lag om områdesanvändning genom lagen 752/2023 som trädde i kraft 1.1.2025. Den nya rubriken var inte ännu i kraft när stadsfullmäktige godkände delgeneralplanen.

Miljöministeriets rapport ”Bedömning av konsekvenser för fåglar vid vindkraftsbygge”

(23) Miljöministeriet har publicerat en rapport som heter "Bedömning av konsekvenser för fåglar vid vindkraftsbygge" (publikationsserien Miljön i Finland nr 6/2016). I rapporten undersöks vindkraftsbyggets konsekvenser för fåglar samt hur de utreds och bedöms vid planläggning och bedömning av miljökonsekvenser.

(24) Enligt rapporten är det skäl att bedöma flera vindkraftverksområdens samkonsekvenser i synnerhet för flyttfåglar och i bedömningen ska beaktas också till exempel samkonsekvenserna för de fåglar som flyttar längs huvudflyttstråk.

(25) Syftet med flyttfågelutredningarna är att för de fåglar som flyttar genom vindkraftsområdet producera en så pålitlig bedömning som möjligt av antalet individer, flyttstråk och flyghöjd. Olika artgrupper tidsmässigt flyttar vid väldigt olika tider. För att erhålla en omfattande helhetsbild och för att beakta olika väderlekar är det skäl att följa vårsträcket i mars–maj under minst 30 dagar i södra Finland och minst 20 dagar i norra Finland. Uppföljningsperiodens längd varierar tidsmässigt eftersom flyttperioden i södra Finland är längre än i norra Finland. På motsvarande sätt är det skäl att följa höststräcket i augusti–november under minst 30 (södra Finland) och 20 (norra Finland) dagar.

(26) I bedömningen av samkonsekvenserna för fåglar vid vindkraftsbyggen ska alla de olika typer av konsekvenser beaktas som alla de inom verkningsområdet befintliga och planerande vindkraftverken tillsammans orsakar de fåglar som häckar i området eller flyttar genom det.

(27) Vidare konstateras i rapporten att man kan minska konsekvenserna för fåglar med hjälp av vindkraftverkens placering och gruppering och genom att undvika de rutter fåglarna använder och genom att lämna tillräckligt breda hinderfria passager för fåglarna mellan kraftverken.

Utredning i ärendet

Planområdet och dess placering

(28) Delgeneralplanen för Åback vindkraftpark ligger som närmast omkring fem kilometer från Bottenvikens kust och på omkring sex kilometers avstånd från Kristinestads centrum.

(29) Planområdet är till ytan cirka 2 400 hektar. I planområdet utövas skogsbruk och där finns små utdikade myrar, kalhyggen och klippområden. I området finns även en del små vattendrag. I närheten av planeringsområdets västra del finns även jordbruksområde.

(30) Enligt planbeskrivningen finns vidare flera vindkraftsprojekt som endera planeras, är under uppbyggnad eller redan har genomförts på följande avstånd från Åback planområde: Kristinestad Norr 4,2 kilometer, Pjelax-Böle 7,3 kilometer, Perkkiö 6,7 kilometer, Rajamäenkylä 9,2 kilometer, Svalskulla 7,8 kilometer, Ömossa 17,9 kilometer, Lappfjärd 8,2 kilometer, Lakiakangas 10,4 kilometer och Björnö 9,6 kilometer. Ur planbeskrivningen framgår även att vindkraftsparkerna Lakiakangas och Ömossan, som ligger söder om planområdet, redan är byggda och sammanlagt flera tiotals vindkraftverk finns inom dem.

(31) På ett mindre än tio kilometers avstånd från planområdet finns Natura 2000 -områden som grundats med stöd av fågeldirektivet (SPA). Lålby åkrar (FI0800162) ligger sydväst om planområdet och som närmast på ett omkring fem kilometers avstånd från de i planen anvisade kraftverken. Enligt Natura-områdets datablankett samlas under flyttningstiden tusentals gäss i åkerområdet, liksom avsevärda mängder andra flyttfåglar såsom tranor, vadare och svanar samt rovfåglar som jagar fåglar och gnagare. Åkerområdet är ett av de viktigaste rast- och matområdena för gäss i Finland. Lappfjärds våtmarker (FI0800112) ligger omkring sju kilometer från planområdet i sydväst. Härkmerifjärden, som ingår i området, är ett internationellt värdefullt mat-, häcknings- och rastområde för fåglar.

Landskapsplanen

(32) Delgeneralplanen för Åback vindkraftpark är belägen inom området för Österbottens landskapsplan 2040 som har trätt i kraft 11.9.2020. Delgeneralplanområdet ligger huvudsakligen inom det i landskapsplanen anvisade området för vindkraft (tv2). Med beteckningen (tv2) har i landskapsplanen anvisats markområden som lämpar sig för vindkraftsparker av regional betydelse.

(33) Enligt planeringsbestämmelsen ska man vid planering av området beakta konsekvenserna för fast boende, fritidsboende och rekreation samt för landskaps-, kulturmiljö- och naturvärden och sträva efter att förhindra negativa konsekvenser. De begränsningar som flygtrafiken och försvarsmaktens verksamhet medför ska också beaktas. I den mer detaljerade planeringen ska uppmärksamhet fästas vid att betydande bullerkonsekvenser inte uppstår för boende samt vid kulturmiljöernas värden, fåglarnas livsbetingelser och förutsättningarna för primärnäringar tryggas. Åtgärderna i området ska planeras och genomföras så att bevarandet av områdets biologiska mångfald och naturvärden främjas.

Planlösning

(34) Stadsfullmäktige i Kristinestad har 13.2.2023 godkänt delgeneralplanen för Åback vindkraftpark. Planen har utarbetats som en sådan generalplan med rättsverkningar som avses i 77 a § i markanvändnings- och bygglagen. Delgeneralplanen kan användas som grund för att bevilja bygglov för vindkraftverk i enlighet med generalplanen på de områden som anvisats för dem (tv-1-områden).

(35) Sammanlagt 17 områden för vindkraftverk (tv) har anvisats inom planområdet.

(36) Enligt planbestämmelserna får det enskilda vindkraftverkets totala höjd vara högst 230 meter. Områdena för vindkraftverk har i planen avgränsats med tv-beteckning. Den riktgivande placeringen av enskilda vindkraftverk inom varje tv-område är markerad med en streckad linje.

Erhållen utredning av flyttfåglar

(37) Enligt planbeskrivningen gjordes i planområdet och dess närområden natur- och miljöutredningar 2013–2014 i samband med ett då aktuellt MKB-förfarande. Vindkraftsparkens projektnamn var då Dagsmark och MKB-förfarandet gällde byggandet av högst 55 vindkraftverk som var planerade i området. Projektområdet sträckte sig något längre väster och söder om den godkända delgeneralplanens område.

(38) I utredningarna i samband med MKB-förfarandet har ingått bland annat en fågelbeståndsutredning (Silvestris luontoselvitys Oy 2014). Nämnda utredning har innehållit uppföljning av såväl vår- som höstflytten i Dagsmarksområdet, beräkningar av antalet häckande fåglar och en bedömning av vindkraftverksbyggets eventuella konsekvenser för flyttande och häckande fåglar. Flyttfågelbeståndet har observerats under fyra dagar år 2013 under både våren och hösten. I utredningens sammandrag konstateras att ett relativt stort antal rovfåglar utgående från observationsperioderna flyttar genom utredningsområdet under vår- och höstflytten. Enligt observationerna under vårflytten har fjällvråken ett flyttstråk i områdets västra del.

(39) I miljökonsekvensbeskrivningen (2014) konstateras att det inte i projektområdets närmaste omgivning för närvarande finns några vindkraftsparker som är i drift. Den närmaste vindkraftsparken som är i drift är Furuvikens vindkraftspark med tre vindkraftverk ungefär 10 kilometer väster om projektområdet.

(40) NTM-centralen i Södra Österbotten som var kontaktmyndighet i MKB-förfarandet har i sitt utlåtande 9.1.2015 om MKB-konsekvensbeskrivningen bland annat konstaterat att för den fortsatta planeringen av projektet är det nödvändigt att få mer uppföljningsdata över hur rovfåglar och flyttfåglar rör sig i projektområdet.

(41) För att komplettera och uppdatera de utredningar som gjorts i samband med MKB-förfarandet har nya utredningar gjorts i samband med delgeneralplaneringen under åren 2020–2021. För fågelbeståndets del har de nya utredningarna gällt spelplatser för tjäder och utredning av häckande fåglar för Åback vindkraftsprojekt. Resultaten av de fågelutredningar som gjorts i samband med projektet samt nuläget för fåglarna i området samt de tillämpande terrängarbetsmetoderna har rapporterats i den separata rapporten för natur- och fågelutredningen (FCG Finnish Consulting Group Oy 2022).

(42) Enligt Natur- och fågelutredningen för Åback vindkraftsprojekt (2022) har omfattande observationer av fåglarnas flytt under våren och hösten gjorts under flera år i samband med vindkraftsprojekt i Kristinestad och Närpes. I utredningarna och konsekvensbedömningarna utnyttjades dessutom lokala fågelentusiasters erfarenheter under tiotals år. I förhållande till Åback vindkraftsprojekt har flyttobservationer ordnats i samband med Lappfjärds och Lakiakangas vindkraftsprojekt på den södra och sydvästra sidan samt på den nordvästra och norra sidan av området i samband med vindkraftsprojekten Kristinestad Norr och Pjelax och Böle. De ovannämnda utredningarna gjordes under åren 2011–2014 och i samband med dem gjordes flyttobservationer under tiotals terrängarbetsdagar på våren och hösten. Som mest har flera observatörer befunnit sig ute i terrängen samtidigt i olika delar av området.

(43) I natur- och fågelutredningen för Åback vindkraftsprojekt konstateras att i samband med vindkraftsprojektet för Åback ordnades ingen observation av fåglarnas flytt 2020. I samband med det tidigare mer omfattande vindkraftsprojektet för Dagsmark ordnades flyttobservationer under år 2013. Utifrån det ovannämnda materialet och annan tillgänglig information är det möjligt att göra en sammanfattning av läget för Åback vindkraftspark i fåglarnas flyttstråk och de flyttleder som blir kvar för fåglarna mellan olika vindkraftsprojekt. Baserat på tidigare utredningar har det varit möjligt att skapa en omfattande helhetsbild av den fågelflytt som riktas via Kristinestads kustområde, de viktigaste rast- och födosökningsområdena samt läget för den aktuella vindkraftsparken i Åback i förhållande till flyttstråk och rastområden.

(44) I samma natur- och fågelutredning för Åback vindkraftsprojekt konstateras i avsnittet om flyttfågelbeståndet följande:

(45) "Tydliga former i markytan, såsom kusten med hav och stora sjöar samt stora å- och älvdalar bildar viktiga ledningslinjer för fåglar under deras flytt. I området längs Finlands västkust finns internationellt sett betydande flyttstråk för fåglar. Längs dessa flyttar hundratusentals fåglar varje år till sina nordligare häckningsområden. Via de nationellt sett viktiga flyttstråken i kustområdet flyttar tiotals skyddsmässigt värdefulla fågelarter samt många arter som uppskattats vara känsliga för vindkraftskonsekvenser, såsom svanar och gäss och andra sjöfåglar, rovfåglar, tranor, vadare, måsar och duvor. De västra delarna av den planerade vindkraftsparken i Åback ligger tydligt på under 10 kilometers avstånd från Bottniska vikens kust, vilket innebär att den åtminstone delvis ligger längs fåglarnas flyttstråk. De flyttstråk som går längs med Bottniska viken är inte entydiga och har inte tydliga gränser. Flyttstråkens placering längs kusten beror dessutom på artgruppen. Till exempel beträffande flytten ovanför kusten koncentreras gässens flytt strax öster om strandlinjen och närheten av åkerområdena vid kusten. Tranor och rovfåglar utnyttjar stigande luftströmmar, vilket gör att deras flytt koncentreras till närheten av kusten mot inlandet. Flyttstråken varierar även efter årstid eftersom vårflytten vid Kristinestad vanligtvis går rakare längs med kusten mot norr. För till exempel gäss går flyttstråket mot de viktiga rast- och födosökningsområdena i Kauhajoki i nordost. Höstflytten är däremot mer känslig för förändringar som orsakas av vädret och den sker ofta mer splittrat och över ett större område."

(46) I den ovan nämnda natur- och fågelutredningen för Åback vindkraftsprojekt konstateras även följande:

(47) "I omgivningen av den planerade vindkraftsparken i Åback finns vidsträckta åkrar som fungerar som rast- och födosökningsområden för fåglar under deras flytt. Dessa områden styr även i viss mån fåglarnas flytt i området. De viktigaste rast- och födosökningsområdena för gås och svan ligger på åkrarna i Lappfjärd, Pärus, Nyskiftan och Lålby på den sydvästra och södra sidan av planområdet. Genom dessa områden flyttar flera tusen fåglar under våren. På den sydöstra sidan av planområdet finns viktiga rast- och födosökningsområden i Tjöck ådals område, på den nordöstra sidan av byn Dagsmark. Största delen av de gäss som rastar i området fortsätter sin flytt norrut till Kauhajokiområdet, men en del gäss flyttar även i riktning med kustlinjen och i synnerhet riksväg 8 mot norr. Fåglarnas exakta flygrutter i området beror i viss mån på vilka rastområden som är utgångspunkt för flytten. Under sin flytt följer gässen ofta ganska väl låglänta å- och älvdalar och åkerområden, och därför styr Tjöck ådal kraftigt gässens flytt i området. Det är sannolikt att en betydligt mindre del av gässen flyttar över högt belägna skogbevuxna områden till exempel vid planområdet. Detta bestyrks även av observationerna. De hundratals gäss som rastar i Tjöck ådals område har de senaste åren övernattat i området för Lappfjärds ås delta. Detta innebär att deras övernattningsflygningar i öst-västlig riktning går till den södra sidan av planområdet (Etelävuori-området och dess södra sida)."

(48) Enligt den ovannämnda natur- och fågelutredningen för Åback vindkraftsprojekt är det med beaktande av den regionala planeringssituationen för vindkraftsprojektet inte längre meningsfullt att granska situationen för ett enskilt vindkraftsprojekt och dess konsekvenser för flyttande fåglar, utan frågan borde undersökas med beaktande av de regionala sammantagna konsekvenser som de olika vindkraftsprojekten i området orsakar tillsammans. Dessutom bör det beaktas att utöver Åback (f.d. Dagsmark) vindkraftsprojekt har även andra regionala vindkraftsprojekt huvudsakligen blivit mindre i takt med att planeringen framskridit. På den södra (cirka 7 km) och norra (cirka 5 km) sidan av Åback vindkraftspark kvarstår med beaktande av det nuvarande projektläget en tillräckligt bred korridor utan vindkraftverk som de gäss som flyttar vid Kristinestads kust kan använda som flyttstråk mot nordost mot rastområdena i Kauhajoki. Korridorerna i fråga ligger dessutom i Lappfjärds ådal och Tjöck ådal och fungerar som naturlig led för flyttande fåglar. Den västra sidan av Åback planområde i den södra delen av Kristinestad och Närpes är med undantag av den lilla vindkraftsparken i Svalskulla (5 vindkraftverk) i praktiken en zon utan vindkraftverk. Tyngdpunkten för flyttstråket för de fåglar som flyttar genom regionen ligger naturligt i detta område i närheten av riksväg 8 och på dess västra sida.

(49) Enligt planbeskrivningen skaffades som stöd för bedömningsarbetet och utredningarna även tillgängliga uppgifter om fåglar både för projektområdet och dess näromgivning. Uppgifterna bestod av uppgifter om boplatser för rovfåglar och andra skyddsmässigt värdefulla fågelarter i Forststyrelsens rovfågelregister, Naturhistoriska centralmuseets Ringmärkningsbyrå samt Fiskgjuseregistret. Dessutom undersöktes projektets konsekvenser för arterna och grunden för skyddet av områden som är värdefulla med tanke på fåglar (bland annat Natura-, IBA-, FINIBA- och MAALI-områden). De sammantagna konsekvenserna för fåglar tillsammans med andra vindkraftsparker i närheten har bedömts med en sådan noggrannhet som varit möjlig med tanke på det tillgängliga materialet. Som konsekvenser som riktas till flyttfåglar bedömdes i synnerhet de kollisions- och barriäreffekter som vindkraftverken orsakar. Dessutom undersöktes konsekvenser som riktas till fåglarnas rast- och födosökningsområden under deras flytt. Den slutliga konsekvensbedömningen har gjorts med antagandet att fåglarna undviker vindkraftverk, vilket påvisas av flera undersökningsresultat.

(50) NTM-centralen i Södra Österbotten har i sitt utlåtande om förslaget till delgeneralplan konstaterat följande: "Eftersom det inte är gjort någon utredning kring uppföljning av flyttfåglarna, saknas ur utredningen mera specifika uppgifter om vilka arter som flyttar genom området och i hur stor mängd". Enligt NTM-centralen ska den regionala samverkan från vindkraftverken tas i beaktande. NTM-centralen har ansett att utredningen kring flyttfåglarna i detta avseende bör kompletteras.

Rättslig bedömning och slutsats

(51) När en generalplan utarbetas ska de betydande konsekvenserna av den planerade markanvändningen utredas och beaktas i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter. Det är fråga om en delgeneralplan för vindkraft som är direkt användbar som grund för beviljande av bygglov för vindkraftverk. Delgeneralplanen ställer således särskilda krav på utredningarnas omfattning och noggrannhetsnivå. Man måste utgående från utredningarna kunna försäkra sig om att generalplanen uppfyller innehållskraven enligt 39 § och 77 b § i markanvändnings- och bygglagen, bland annat kravet att värna naturvärdena.

(52) Ifrågavarande delgeneralplanområde för Åbacks vindkraftspark ligger som närmast omkring fem kilometer från Bottenvikens kust. Längs Bottenvikens kust sträcker sig nationellt och internationellt sett betydande flyttstråk för fåglar. Det handlar således om ett för flyttfåglar mycket viktigt område.

(53) Delgeneralplanområdet ligger inom sångsvanens vårflyttstråk, sädgåsens vårflyttstråk och tranans vår- och höstflyttstråk. Flyttstråken är av riksbetydelse. Ytterligare finns i omgivningen av planområdet vidsträckta åkerområden som under flytten är viktiga rast- och födosökningsställen för fåglarna. Natura-området Lålby åkrar, som är ett av de viktigaste rast- och födoområdena för gäss i Finland, och där även avsevärda mängder andra flyttfåglar samlas för att vila, ligger som närmast endast på fem kilometers avstånd från de planerade vindkraftverken. Enligt fågelutredningen från år 2013 flyttar inom planområdet och i dess näromgivning under vår och höst stora mängder rovfåglar. Enligt de observationer som gjorts för utredningen går ett flyttstråk för fjällvråken genom planområdet eller i dess omedelbara närhet.

(54) Ur handlingarna rörande delgeneralplanen framgår att flyttfåglarnas flygriktning i området varierar enligt art, årstid och beroende på om det är fråga om födosökning, övernattning eller egentlig flytt. Flyttfåglarna förflyttar sig därför i avsevärt många olika väderstreck.

(55) Delgeneralplanområdets betydelse för fågelbeståndet och behovet av en mer detaljerad planering framgår också ur landskapsplanen. Enligt landskapsplanens planbestämmelser för tv-vindkraftsområden ska i den mer detaljerade planeringen uppmärksamhet fästas vid fåglarnas livsbetingelser, och för särskilt tv2-områdena har förutsatts att åtgärderna i området ska planeras och genomföras så att bevarandet av områdets biologiska mångfald och naturvärden främjas.

(56) När delgeneralplanen godkändes hade i planområdets närområden redan byggts och planerats flera till sin storlek betydande vindkraftsparker.

(57) Delgeneralplanområdets och dess närområdes betydelse för flyttfåglar och områdenas placering inom koncentrationen av vindkraftsprojekt ställer särskilda krav på att de utredningar och konsekvensbedömningar som gäller flyttfåglar är detaljerade och uppdaterade. Utredningarna och konsekvensbedömningarna måste ge en pålitlig och uppdaterad bild även av de samkonsekvenser som områdets alla vindkraftverk har för flyttfågelbeståndet. Därför borde det centrala materialet i flyttfågelutredningarna samlas med hjälp av för varje tillfälle lämpliga metoder att observera fågelflytten.

(58) Flyttfågelobservationen för det nu ifrågavarande vindkraftsprojektet har genomförts år 2013 det vill säga omkring tio år innan stadsfullmäktige har fattat beslut om att godkänna delgeneralplanen. Vid den tidpunkt då observationen genomfördes fanns i planområdets näromgivning endast en liten vindkraftspark omfattande tre vindkraftverk. MKB-kontaktmyndigheten ansåg redan då att utredningarna var i viss mån bristfälliga och konstaterade i sitt utlåtande att det under den fortsatta planeringen av projektet behövs ytterligare observationsmaterial om hur rovfåglar och flyttfåglar rör sig i projektområdet. I delgeneralplanens natur- och fågelutredning hänvisas till de i sig omfattande observationer som gjordes i planområdets närhet i Närpes och Kristinestad i samband med andra vindkraftsprojekt. Dessa observationer gjordes under åren 2011–2014 det vill säga på motsvarande sätt nästan tio år innan den nu ifrågavarande planen godkändes.

(59) Vid den tidpunkt då beslutet att godkänna delgeneralplanen fattades hade redan flera vindkraftsparker byggts i planområdets närhet. Söder om planområdet, i den södra delen av sädgåsens på riksnivå viktiga flyttstråk under våren, hade tiotals nya vindkraftverk byggts. Trots detta hade inga nya flyttobservationer genomförts i samband med att fågelutredningarna till övriga delar uppdaterades när planen utarbetades.

(60) Högsta förvaltningsdomstolen anser att man under de ifrågavarande omständigheterna inte har kunnat ersätta den information som samlas med hjälp av flyttobservationer, om hur de redan byggda vindkraftverken i området påverkar fåglarnas rutter, med övrigt material som funnits till hands. Följaktligen har det inte när delgeneralplanen utarbetades funnits tillräckligt pålitlig och uppdaterad information om flyttfåglarnas antal och flygrutter i området. Utan dessa uppgifter är det inte heller möjligt att på ett tillförlitligt sätt bedöma vilka samkonsekvenser det vindkraftsbygge som möjliggörs enligt delgeneralplanen och de redan uppförda eller planerade vindkraftverken i de närliggande områdena har på flyttfågelbeståndet.

(61) Delgeneralplanområdet ligger i närheten av Bottenvikens kust. Det är i ärendet utrett att nationellt och internationellt betydande flyttfågelrutter går genom området och att det i närheten av planområdet finns för fåglarna under flytten viktiga rast- och födoområden. I de flyttfågelutredningar som ligger till grund för delgeneralplanen har man ändå varken specifikt eller med stöd av utredningsmaterialet motiverat den ståndpunkt som antagits som grund för planlösningen, att de flygleder som förblir fria efter att de vindkraftverk som den nu aktuella delgeneralplanen medger har byggts, är tillräckligt breda för flyttfåglarna.

(62) Med beaktande av ovan stående anser högsta förvaltningsdomstolen att delgeneralplanen inte grundar sig på sådana tillräckliga utredningar och konsekvensbedömningar utgående från vilka man kan bedöma huruvida delgeneralplanen uppfyller markanvändnings- och bygglagens krav på generalplanens innehåll att värna naturvärdena avseende konsekvenserna för flyttfågelbeståndet. Eftersom delgeneralplanen därför inte har grundat sig på tillräckliga utredningar och konsekvensbedömningar enligt 9 § i markanvändnings- och bygglagen, har stadsfullmäktiges beslut att godkänna planen varit lagstridigt. Därför ska stadsfullmäktiges beslut och förvaltningsdomstolens beslut, med vilket föreningens besvär har avslagits, upphävas.

Beslutet att till övriga delar avslå ansökan om besvärstillstånd

(63) Enligt 111 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden ska besvärstillstånd beviljas, om
1) det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller för en enhetlig rättspraxis är viktigt att ärendet avgörs av högsta förvaltningsdomstolen,
2) det finns särskilda skäl för högsta förvaltningsdomstolen att avgöra ärendet på grund av att det i ärendet skett ett uppenbart fel, eller
3) det finns något annat vägande skäl för att bevilja besvärstillstånd.

(64) Med hänsyn till vad ändringssökanden har framfört och vad som i övrigt framgår av handlingarna finns det inte någon sådan grund för att få ärendet avgjort i högsta förvaltningsdomstolen på vilken besvärstillstånd till övriga delar borde beviljas.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Kari Tornikoski, Anne Nenonen och Jaakko Autio. Föredragande Hanna-Maria Schiestl.