Muu päätös 3819/2017

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (kaupungin valmiussuunnitelma)

Antopäivä: 11.8.2017
Taltionumero: 3819
Diaarinumero: 1499/1/16

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.4.2016 nro 16/0305/5

Asian aikaisempi käsittely

A on 26.1.2015 sähköpostiviestillä pyytänyt saada itselleen Loviisan kaupungin ajantasaisen valmiussuunnitelman. Lisäksi hän on tiedustellut, mistä kunnan valmiussuunnitelman yleinen osa löytyy Loviisan kaupungin nettisivuilta.

Loviisan hallintojohtaja on päätöksellään 30.1.2015 (§ 1) kieltäytynyt luovuttamasta pyydettyä asiakirjaa A:lle. Loviisan kaupungin valmiussuunnitelma on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan perusteella turvaluokiteltu viranomaiskäyttöön. Salassa pidettävänä viranomaisen asiakirjana valmiussuunnitelmaa ei myöskään ole julkaistu kaupungin nettisivuilla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on A:n valituksen johdosta osin kumonnut hallintojohtajan päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan tiedon seuraavista asiakirjojen kohdista:

1. Asiakirja: Loviisan kaupungin yleinen valmiussuunnitelma (3.4.2012):

- sisällysluettelo

- "Loviisan kaupungin valmiussuunnittelun lähtökohdat" -osio kokonaan

- "Tiedottaminen ja kriisiviestintä" -osio kokonaan lukuun ottamatta sivua 21

- "Omatoiminen varautuminen" -osio kokonaan

- "Rakenteellinen suojelu" -osio kokonaan

- "Loviisan kaupungin väestönsuojeluorganisaation perustaminen" -osiosta kohta 10.1 "Valtioneuvoston päätökset ja valmiuden kohottaminen" ja kohta 10.2 "Kaupungin johtokeskus"

- "Evakuoinnit"-osiosta kohta 12.1 "Evakuoinnin tarkoitus" ja kohta 12.2 "Evakuointityypit"

- "Teollisuuden ja liike-elämän varautuminen" -osiosta kohta 14.1 "Huoltovarmuuskeskus ja puolustustaloudellinen suunnittelukunta".

2. Asiakirja: Loviisan kaupungin keskushallinnon valmiussuunnitelma

(8.1.2008):

- sisällysluettelo

- johdanto

- "Varautumisen perusteet" -osio kokonaan

- "Riskien arviointi ja vaikutus toimintaan" -osio kokonaan

- "Tiedottaminen" -osiosta kohta 5.1 (Yleistä)

- "Väestönsuojeluorganisaatio" kokonaan

- "Varausjärjestelyt poikkeusoloissa" lukuun ottamatta liitteitä 8 ja 9

- Keskushallinnon valmiussuunnitelman liite 1 (Riskien luokitteluperusteet), liite 2 (Toimialan riskitaulukko), liite 3 (Yhteistyöviranomaiset) ja "ATK- ja kommunikaatiojärjestelmän toimivuuden turvaaminen erilaisissa olosuhteissa" (liite 4) ensimmäinen sivu kohtaan "Toimintariskien tunnistaminen eri uhkatilanteissa".

3. Asiakirja: Loviisan kaupungin teknisen keskuksen valmiussuunnitelma (27.8.2013):

- sisällysluettelo

- johdanto

- "Varautumisen perusteet" -osio kokonaan

- "Riskien arviointi ja vaikutus toimintaan" -osio kokonaan

- "Tiedottaminen" -osiosta kohta 5.1 (Yleistä)

- "Väestönsuojeluorganisaatio"-osio kokonaan

- "Varausjärjestelyt poikkeusoloissa" -osio lukuun ottamatta liitteitä 8 ja 9

- valmiussuunnitelman liite 1 (Riskien luokitteluperusteet), liite 2 (Toimialan riskitaulukko) ja liite 3 (Yhteistyöviranomaiset) sekä liitteestä 4 "ATK- ja kommunikaatiojärjestelmän toimivuuden turvaaminen erilaisissa olosuhteissa": ensimmäinen sivu kohtaan "Toimintariskien tunnistaminen eri uhkatilanteissa".

4. Perusturvakeskuksen valmiussuunnitelma (2012):

- etusivu

- sisällysluettelo

- yleisestä osasta kohta 1

- "Normaaliolojen häiriötilanne ja poikkeusolojen määritelmä" -osiosta kohta 2

- "Häiriötilanteiden ja poikkeusolojen suunnitteluelimet" -osio kokonaan, lukuun ottamatta viimeistä kappaletta: "Perusturvakeskuksen valmiussuunnittelusta huolehtiva työryhmä"

- "Suunnitelman tarkoitus" -osio kokonaan

- "Suunnitelman tavoitteet" -osio kokonaan

- "Hälytyssuunnitelma"-osio kohta 2.1 kokonaan lukuun ottamatta liitteitä

- "Valmiussuunnitelma suuronnettomuuksien varalta" -osiosta kohta 2.2 "Sisällysluettelo" ja kohdasta 2.4 "Valmiussuunnitelma suuronnettomuuden varalta" johdanto-osa

- "Valmiussuunnitelma ydinvoimalaonnettomuuden varalta" -osiosta sisällysluettelo, kohta 1 (Yleiset perusteet toiminnan järjestämisestä), kohta 2 (Tehtävien ja vastuun määrittely), kohta 3 (Pelastustoiminnan käynnistäminen), kohta 4 (Tehtäväjako), kohta 5 (Johtamistoiminta), kohta 6 (Viestiyhteydet), kohta 7 (Terveyskeskusten välinen yhteistoiminta), kohta 9 (Tiedottaminen) ja kohta 10 (Koulutussuunnitelma)

- "Sairaanhoitosuunnitelma" -osiosta sisällysluettelo ja kohta 2.4.

5. Sosiaalihuollon valmiussuunnitelma kokonaan lukuun ottamatta kohdan 5.1 taulukkoa 2 ja kohtaa 7 "Sosiaalihuollon erityistehtävien järjestäminen laajentuvassa huoltotoiminnassa".

6. Asiakirja: Sivistystoimen valmiussuunnitelma 24.4.2012:

- sisällysluettelo

- "Varautumisen perusteet" kohta 1 kokonaan

- "Kaupungin valmiusorganisaatio" -osiosta kohta 2.1 "Yleistä"

- "Toimialatiedot" -osiosta kohta 3.3 "Poikkeusolot" kokonaan ja kohta 3.4 "Valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttö" kokonaan

- "Yhteistyöviranomaiset" -osiosta kohta 4 lukuun ottamatta henkilöiden nimi- ja yhteystietoja

- "Riskien arviointi ja vaikutus toimintaan" -osio kokonaan

- "Tiedotus ja kriisiviestintä" -osio kokonaan ja

- "Suunnitelman ylläpito ja päivitys" -osio kokonaan.

Kaikista edellä mainituista, luovutettavaksi määrätyistä asiakirjoista on ennen niiden antamista peitettävä asiakirjoissa mainittujen henkilöiden nimi- ja yhteystiedot.

Yllä mainitut tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen muilta osin.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Saman pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumista, väestönsuojelua taikka turvallisuustutkintalain (525/2011) mukaista tutkintaa, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi turvallisuutta tai sen kehittämistä, väestönsuojelun toteuttamista tai poikkeusoloihin varautumista, vaarantaisi turvallisuustutkinnan tai sen tarkoituksen toteutumisen, vaarantaisi tiedon saantia tutkintaa varten taikka loukkaisi onnettomuuden, vaaratilanteen tai poikkeuksellisen tapahtuman uhrien oikeuksia tai heidän muistoaan tai läheisiään.

Asiassa saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A on pyytänyt saada itselleen Loviisan ajantasaisen valmiussuunnitelman. Loviisan kaupunki on toimittanut hallinto-oikeuteen seuraavat asiakirjat: Loviisan kaupungin yleinen valmiussuunnitelma, Loviisan kaupungin valmiussuunnitelma koskien ATK- ja kommunikaatiojärjestelmän toimivuuden turvaamista erilaisissa olosuhteissa, Loviisan kaupungin keskushallinnon valmiussuunnitelma, Loviisan kaupungin teknisen keskuksen valmiussuunnitelma, Perusturvakeskuksen valmiussuunnitelma ja sivistystoimen valmiussuunnitelma.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää luettelon yleisimmistä salassapitoperusteista. Kuten saman lain 17 §:n 1 momentista ilmenee salassapidosta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon, ettei tietojen saamista viranomaisen toiminnasta lain 1 ja 3 §:t huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdassa on säädetty salassa pidettäväksi asiakirjat, jotka koskevat muun muassa onnettomuuksiin varautumista tai väestönsuojelua taikka onnettomuuden selvittämistä. Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan kyseistä kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että myös valtion ja kunnan viranomaisten laatimat väestönsuojelusuunnitelmat voisivat kohdan mukaan olla salaisia. Kohdassa on vahinkoedellytyslauseke, joka merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta.

Julkisuuslain 10 §:ää koskevien hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tietojen antaminen lainkohdassa tarkoitetulla tavalla edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein.

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan perusteella pääosin salassa pidettäviä. Asiakirjoihin tutustuttuaan hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että edellä päätöksen ratkaisuosassa mainitut asiakirjat eivät sisällä tietoja, joiden antamisesta aiheutuisi lainkohdassa tarkoitettuja vaikutuksia. Tieto näistä asiakirjoista voidaan antaa valittajalle siten, ettei salassa pidettävä asiakirjan osa tule tietoon eikä julkisen tiedon antaminen asiakirjoista myöskään aiheuta väärinymmärtämisen vaaraa. Näin olen valittajalle on luovutettava edellä ratkaisuosassa mainitut julkisiksi katsottavat tiedot.

Valmiussuunnitelmissa on lisäksi yksittäisiä kohtia, jotka periaatteessa ovat yleisöjulkisia. Nämä kohdat ovat kuitenkin luonteeltaan sellaisia, kuten otsikoita ja yksittäisiä lauseita, että valmiussuunnitelmien kokonaisuuden arviointi ei niiden perusteella ole mahdollista ja näiden kohtien luovutus saattaisi aiheuttaa väärinymmärryksen vaaran.

Muilta kuin päätöslauselmassa mainittuja asiakirjoja koskevilta osin hallinto-oikeus katsoo, että valittajan pyytämän tiedon antaminen saattaisi aiheuttaa 24 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua vaarantumista. Hallintojohtaja ei siten näiltä osin ole rajoittanut tietojen saantia ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on ollut tarpeellista. Hallintojohtajan päätöksen muuttamiseen näiltä osin ei ole syytä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian laatu ja siinä tehty ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hänelle annetaan valmiussuunnitelma kokonaisuudessaan sekä tieto siitä, mistä asiakirja löytyy Loviisan kaupungin nettisivuilta. A:n oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Loviisan kaupungilla ei ole ollut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan perusteella oikeutta salata asiakirjan osia. Hallintojohtajan lähettämistä asiakirjoista on pääteltävissä, että valmiussuunnitelma sellaisenaan on vanhentunut ja lainvastainen ja että salassapidolla on pyritty estämään tämän tiedon tuloa julkisuuteen. Lisäksi Loviisan kaupungin tarkastuslautakunta kirjasi kokouksessaan 5.4.2016 seuraavaa: "Todettiin, että lain vaatimaa valmiussuunnitelmaa ei ole olemassa." Kyseessä on kansallinen turvallisuusuhka, ja ydinvoimalakaupungin valmistautuminen ja varautuminen kriisitilanteiden varalta on syytä viipymättä saattaa valmiuslain vaatimalle tasolle.

Loviisan hallintojohtaja on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja ilmoittanut, että A:lle on luovutettu pyydetyistä asiakirjoista ne osat, joihin hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut A:n olevan oikeutettu.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallintojohtaja on ennakkoasenteensa, puolueellisuutensa ja ammatillisen ja poliittisen taustansa vuoksi ollut esteellinen osallistumaan A:ta koskevien asioiden käsittelyyn. Hallintojohtaja on tehnyt perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaisia päätöksiä A:n asioissa.

A on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.

Esteellisyysperuste

A on vastaselityksessään esittänyt, että hallintojohtaja on ollut ennakkoasenteen ja puolueellisuuden vuoksi esteellinen asiassa. A:n mukaan esteellisyys perustuu hallintojohtajan ammatilliseen taustaan ja kokemukseen, aiempaan toimintaan kaupungin luottamuselimissä sekä siihen, että hän on antanut perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaisia ratkaisuja A:ta koskevissa asioissa. A ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä seikoista, joihin hallintojohtajan esteellisyys hänen mukaansa perustuu. Asiassa ei ole muutoinkaan tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella hallintojohtajaa olisi pidettävä hallintolain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esteellisenä.

Kysymyksenasettelu

Loviisan kaupungin hallintojohtaja on hylännyt A:n pyynnön saada Loviisan kaupungin valmiussuunnitelma-asiakirjat. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään osaksi kumonnut hallintojohtajan päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan hallinto-oikeuden päätöksessä luetellut osat pyydetyistä asiakirjoista.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa A:n valituksen johdosta arvioitavana, sisältyykö valmiussuunnitelma-asiakirjoihin muita kuin hallinto-oikeuden päätöksessä lueteltuja osia, joiden saamiseen A:lla on oikeus.

Keskeiset lainkohdat

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka koskevat onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumista tai väestönsuojelua, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi muun ohella turvallisuutta tai sen kehittämistä, väestönsuojelun toteuttamista tai poikkeusoloihin varautumista.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut Loviisan kaupungin valmiussuunnitelma-asiakirjoihin, joita ovat Loviisan kaupungin yleinen valmiussuunnitelma, Loviisan kaupungin keskushallinnon valmiussuunnitelma, Loviisan kaupungin teknisen keskuksen valmiussuunnitelma, Perusturvakeskuksen valmiussuunnitelma, Sosiaalihuollon valmiussuunnitelma ja Sivistystoimen valmiussuunnitelma. Kyse on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetuista onnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautumista koskevista asiakirjoista. Mainitussa lainkohdassa on vahinkoedellytyslauseke eli tällaisiin asiakirjoihin sisältyvät tiedot ovat salassa pidettäviä vain, jos tiedon antamisesta voi aiheutua mainitussa lainkohdassa kuvattua vahinkoa tai vaaraa.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, asiakirjoihin sisältyy osia, joiden antamisesta ei aiheudu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua seurausta. Asiakirjoihin sisältyy kuitenkin myös yksityiskohtaisia tietoja esimerkiksi valmiusorganisaatioiden toiminnasta ja niihin kuuluvista henkilöistä, kaupungin toimintojen järjestämisestä poikkeusoloissa ja poikkeusoloissa käytössä olevista resursseista. Tällaista tietoa olisi mahdollista käyttää hyödyksi esimerkiksi suunniteltaessa kaupunkiin kohdistuvaa väkivaltaista iskua tai muuta vahingontekoa, jonka tarkoituksena on esimerkiksi pelastus- tai väestönsuojelutoiminnan lamaannuttaminen.

Näistä lähtökohdista arvioituna asiakirjat ja niihin sisältyvät henkilöiden nimet ja yhteystiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan nojalla salassa pidettäviä siten kuin hallinto-oikeus on päätöksellään rajannut.

Asiakirjojen salassa pidettäviin osiin saattaa sisältyä yksittäisiä tietoja, jotka eivät sinällään ole salassa pidettäviä mainitun lainkohdan perusteella tai muullakaan perusteella. Näiden tietojen perusteella asiakirjan sisältö ei kuitenkaan ole ymmärrettävissä oikein eikä asiakirjoja siten ole julkisuuslain 10 § huomioon ottaen annettava näiltä osin.

A on pyytänyt tietoa siitä, mistä kunnan valmiussuunnitelman yleinen osa löytyy Loviisan kaupungin nettisivuilta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella kunnan nettisivuilla ei ole julkaistu valmiussuunnitelman yleistä osaa. Näin ollen valitus on tältäkin osin hylättävä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan lisäksi huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 11.8.2017