KHO:2022:129
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko poliisilaitos voinut antaa poliisimiehelle kirjalliset varoitukset vuosina 2017 ja 2019 sekä erottaa hänet virantoimituksesta yhden kuukauden määräajaksi vuonna 2020 sillä perusteella, että hänen oli katsottu toimineen poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden vastaisesti. Koska virkamiesoikeudellisten seuraamusten perusteena olivat olleet pääasiassa poliisimiehen sosiaalisessa mediassa, sanomalehtikolumnissa sekä televisioesiintymisen aikana esittämät kannanotot, seuraamukset merkitsivät hänen sananvapautensa rajoittamista. Asiassa arvioitiin tämän vuoksi, täyttivätkö rajoitukset perustuslaissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetut sananvapauden rajoitusedellytykset.
Lähtökohtana arvioinnissa oli yhtäältä poliisimiestä koskeva erityinen ja myös vapaa-ajan toimintaan ulottuva käyttäytymisvelvollisuus, jolla pyritään turvaamaan yleisön luottamusta poliisin toiminnan asianmukaisuuteen sekä poliisiorganisaation puolueettomuuteen, tasapuolisuuteen ja toiminnan syrjimättömyyteen. Toisaalta punninnassa oli merkitystä sillä, että myös poliisimiehellä on oikeus esittää kriittisiäkin mielipiteitä poliisiorganisaatiota ja poliisin johtoa kohtaan sekä osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun yleistä mielenkiintoa herättävistä aiheista. Arvioinnissa otettiin lisäksi huomioon poliisimiehen asema poliittisesti aktiivisena toimijana ja poliittiseen ilmaisuvapauteen liittyvä korostettu sananvapauden suoja. Poliisimiehen esittämien kannanottojen moitittavuutta arvioitiin yksittäisten ilmausten lisäksi niistä välittyvän kokonaiskuvan valossa.
Poliisilaitoksella katsottiin asioiden olosuhteissa olleen hyväksyttävä syy puuttua poliisimiehen toimintaan virkamiesoikeudellisin keinoin. Seuraamuksia pidettiin tekojen moitittavuuteen nähden hallinto-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen ja sananvapauden rajoittamisen oikeasuhtaisuusvaatimuksen mukaisina.
Suomen perustuslaki 12 § 1 momentti
Euroopan ihmisoikeussopimus 10 artikla
Valtion virkamieslaki 14 § 2 momentti ja 24 §
Laki poliisin hallinnosta 15 f § ja 15 i § 1 momentti
Poliisilaki 1 luku 6 § 1 momentti
Hallintolaki 6 §
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut asioissa Rekvényi v. Unkari (20.5.1999), Otto v. Saksa (24.11.2005), Lombardo v. Malta (24.7.2007), Szima v. Unkari (9.10.2012), Perinçek v. Sveitsi (15.10.2015), Mahi v. Belgia (7.7.2020)
KHO 2011:19 ja KHO 1.8.2001 taltionumero 1727
Päätökset, joita muutoksenhaut koskevat
Vaasan hallinto-oikeus 9.6.2020 nro 20/0212/2
Vaasan hallinto-oikeus 9.6.2020 nro 20/0213/2
Vaasan hallinto-oikeus 20.9.2021 nro 465/21
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Valitusluvan myöntäminen osittain ja lopputulos
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätöksissä on kysymys kirjallisten varoitusten antamisen ja virantoimituksesta erottamisen aineellisista edellytyksistä. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asiat näiltä osin.
Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätösten lopputuloksia ei muuteta.
A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Valitusluvan hylkääminen
Muilta osin muutoksenhakijan valituslupahakemukset hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valituksiin niiltä osin kuin hallinto-oikeuden päätöksissä on kysymys menettelystä tai esteellisyydestä viranomaisessa taikka hallinto-oikeudessa esitetyistä sivuvaatimuksista.
Asioiden tausta
(1) Pohjanmaan poliisilaitos on päätöksellään 25.10.2017 antanut vanhemmalle rikoskonstaapelille A:lle kirjallisen varoituksen valtion virkamieslain 24 §:n nojalla. Varoituksen perusteena ovat olleet A:n 5.6.2017 Facebookissa julkaisemat kirjoitukset ja hänen lausumansa sanomalehti Ilkan 7.6.2017 julkaistussa uutisessa.
(2) Pohjanmaan poliisilaitos on päätöksellään 22.3.2019 antanut A:lle kirjallisen varoituksen valtion virkamieslain 24 §:n nojalla. Varoituksen perusteena on ollut se, että A oli 26.7.2018 esittänyt Facebook-profiilissaan todennäköisin syin raiskauksesta vangittujen epäiltyjen nimet ja syntymävuodet ja liittänyt sen perään linkityksen Pt-median uutiseen, jossa kyseinen tieto oli ollut. Lisäksi varoituksen perusteena on ollut se, että A oli 11.9.2018 tehnyt kyselyn poliisiasiain tietojärjestelmässä häntä koskevaan tutkintailmoitukseen ja tulostanut asiaa koskevan ilmoitustulosteen sekä asiaa koskevan tutkintamuistion käyttäen siten kyseistä henkilörekisteriä häntä itseään koskeviin tietoihin ilman virkaansa liittyvää työtehtävää.
(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisilla päätöksillään 9.6.2020 (nrot 20/0212/2 ja 20/0213/2) hylännyt kirjallisia varoituksia koskevat valitukset.
Asiat ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Jorma Niemitalo, joka on myös esitellyt asiat, ja Jani Ruotsalainen.
(4) Pohjanmaan poliisilaitos on päätöksellään 10.6.2020 erottanut A:n virantoimituksesta poliisin hallinnosta annetun lain 15 i §:n nojalla määräajaksi, jonka pituus on kyseisen lainkohdan mukainen vähimmäisaika yksi kuukausi. Virantoimituksesta erottaminen on päätetty toteuttaa 27.7.–26.8.2020. Päätöksen perusteena ovat olleet 6.11.2019 ilmestyneessä Seinäjokinen-lehdessä puheenjohtajanpalstalla otsikolla ”Pihalla kuin lumiakka” oleva A:n kirjoitus sekä hänen AlfaTV:n AlfaStudio-ohjelman suorassa televisiolähetyksessä 21.2.2020 esittämänsä poliisitoimintaa koskevat väitteet. A:n on katsottu esittäneen julkisesti lukuisia valheellisia ja virheellisiä väitteitä ja jatkaneen tällaista menettelyä huolimatta aiemmin saamistaan kahdesta kirjallisesta varoituksesta, joten hänen on katsottu virkavelvollisuuksien vastaisella toistuvalla menettelyllä menettäneen poliisilaitoksen luottamuksen.
(5) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 20.9.2021 (nro 465/21) hylännyt määräaikaista virantoimituksesta erottamista koskevan valituksen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Jani Ruotsalainen ja Hanna Vainionpää, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(6) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksistä ja valituksissaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja Vaasan hallinto-oikeudessa. A on myös pyytänyt, että asiat käsitellään yhdessä. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
(7) A on esittänyt lausuntonsa yhteiskunnallisen ja poliittisen toimijan roolissa. Hänen sananvapauttaan ei tule rajoittaa perusteilla, jotka kaventavat hänen oikeuksiaan osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun. A:n kannanotot, viestit tai lausunnot eivät ole vaarantaneet luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon.
(8) A:n käyttäytyminen on ollut kaikkien yhteiskunnallisten arvojen mukaista, eikä hän ole käyttänyt sopimatonta, leimaavaa, herjaavaa, totuudenvastaista tai syrjivän kuvan antavaa kieltä. Poliisilaitoksen esittämät väitteet ovat virheellisiä ja niiden tarkoituksena on tukahduttaa yhteiskunnallinen keskustelu muun ohella poliisiin liittyvistä epäkohdista, väärinkäytöksistä ja rikoksista.
(9) A ei ole toiminut vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyönyt virkatehtäviensä hoitamista laissa tarkoitetulla tavalla. Poliisilaitoksella ei ole ollut riittäviä perusteita kurinpitotoimiin.
(10) Pohjanmaan poliisilaitos on antanut selitykset, joissa on vaadittu valitusten hylkäämistä, viitattu asiassa aiemmin esitettyyn sekä esitetty muun ohella seuraavaa:
(11) Poliisilaitoksen päätökset eivät rajoita A:n lainmukaista oikeutta poliittiseen ja yhteiskunnalliseen toimintaan eivätkä mielipiteen vapautta. Asiaa arvioitaessa tulee ottaa huomioon poliisimiehen käyttäytymisvaatimukset. Poliisimiehen tulee olla esittämättä väitteitä, jotka poliisilaitoksen päätöksissä mainituilla tavoilla eivät vastaa tosiasioita taikka ovat epäasiallisia, herjaavia, solvaavia ja poliisimiehen arvolle sopimattomia. Velvoitteet koskevat myös poliisimiehen vapaa-aikaa ja kaikkea toimintaa.
(12) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Ratkaisu valituksiin
Kysymyksenasettelu
(13) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys siitä, onko Pohjanmaan poliisilaitos voinut antaa A:lle kaksi kirjallista varoitusta sekä erottaa hänet virantoimituksesta yhden kuukauden määräajaksi sillä perusteella, että A:n on katsottu toimineen poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden vastaisesti. Koska virkamiesoikeudellisten seuraamusten perusteena ovat olleet pääasiassa A:n esittämät kannanotot, merkitsevät seuraamukset myös hänen sananvapautensa rajoittamista. Asiassa on tämän vuoksi arvioitavana, täyttävätkö rajoitukset perustuslaissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetut sananvapauden rajoitusedellytykset. Tässä arviossa on samalla otettava huomioon, että A on toiminut samanaikaisesti myös poliittisen puolueen varapuheenjohtajana sekä kaupunginvaltuutettuna ja kaupunginhallituksen jäsenenä.
Sovellettavat oikeusohjeet
(14) Valtion virkamieslain 14 §:n 2 momentin mukaan virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla.
(15) Saman lain 24 §:n mukaan virkamiehelle, joka toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä, voidaan antaa kirjallinen varoitus.
(16) Poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n mukaan poliisimiehen on virassa ja yksityiselämässään käyttäydyttävä siten, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Arvioitaessa poliisimiehen käyttäytymistä otetaan huomioon myös hänen asemansa ja tehtävänsä poliisihallinnossa.
(17) Saman lain 15 i §:n 1 momentin mukaan poliisimiehelle, joka toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä, voidaan määrätä kurinpitorangaistuksena virantoimituksesta erottaminen vähintään yhdeksi ja enintään kuudeksi kuukaudeksi, jollei varoitusta ole pidettävä riittävänä.
(18) Poliisilain 1 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti sekä yhdenvertaista kohtelua ja sovinnollisuutta edistäen.
(19) Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.
(20) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on sananvapaus. Tämä oikeus sisältää vapauden pitää mielipiteitä sekä vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia alueellisista rajoista riippumatta ja viranomaisten siihen puuttumatta. Koska näiden vapauksien käyttöön liittyy velvollisuuksia ja vastuuta, se voidaan artiklan 2 kappaleen mukaan asettaa sellaisten muodollisuuksien, ehtojen, rajoitusten ja rangaistusten alaiseksi, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen turvallisuuden, alueellisen koskemattomuuden tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, muiden henkilöiden maineen tai oikeuksien turvaamiseksi, luottamuksellisten tietojen paljastumisen estämiseksi, tai tuomioistuinten arvovallan ja puolueettomuuden varmistamiseksi.
(21) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Arvioinnin lähtökohdista
Poliisimiehen virkamiesoikeudellinen käyttäytymisvelvollisuus
(22) Poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuus perustuu valtion virkamieslain 14 §:n 2 momenttiin ja erityisesti poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:ään, jossa poliisimiehen käyttäytymisen moitteettomuudelle on asetettu valtion virkamieslaissa säädettyä ankarammat edellytykset. Poliisimiehen on käyttäydyttävä laissa edellytetyllä tavalla myös yksityiselämässään, eli käyttäytymisvelvollisuus koskee myös vapaa-aikaa. Säännös perustuu olennaisesti siihen, ettei poliisimies saa vaarantaa luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Tällä on yhteys poliisilain 1 luvun 6 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti sekä yhdenvertaista kohtelua ja sovinnollisuutta edistäen.
(23) Poliisin hallinnosta annetun lain 15 i §:n säätämiseen johtaneessa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 5/2006 vp) on todettu, että poliisitoimen tehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta on tärkeää, että ihmiset kokevat poliisin rehellisenä, luottamusta herättävänä, puolueettomana ja oikeudenmukaisena ja ihmisiä tasapuolisesti kohtelevana organisaationa. Tämän vuoksi poliisimiesten tulee käyttäytyä siten, ettei luottamusta näihin perusarvoihin vaaranneta. Samanaikaisesti on kuitenkin muistettava, että seuraamus virheellisestä menettelystä on yksittäisen poliisimiehen kannalta kohtuullinen ja suhteessa hänen menettelynsä vakavuuteen.
(24) Oikeuskäytännössä poliisin käyttäytymisvelvoitteen sisältöä ja suhdetta virkamiesoikeudellisiin seuraamuksiin arvioitaessa on korostettu poliisin tehtävää yhteiskunnan turvallisuuden luomisessa ja ylläpitämisessä. Yksittäisten poliisimiesten virkatehtävien moitteettoman suorittamisen ja poliisimiesten asianmukaisen käyttäytymisen on katsottu edesauttavan luottamuksen syntymistä ja ylläpitämistä poliisin toimintaan yleisesti. Tämän vuoksi on pidetty välttämättömänä, että poliisimiehet käyttäytyvät siten, ettei luottamus poliisin toiminnan puolueettomuuteen vaarannu (ks. esim. KHO 2017:163 ja KHO 2019:103).
Sananvapaus
Suomen perustuslaki
(25) Perustuslain sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE 309/1993 vp, s. 56). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena. Julkistamisella tarkoitetaan kaikenlaista viestien julkaisemista, levittämistä ja välittämistä. Sananvapaus ei estä siihen sisältyvien oikeuksien rajoittamista jälkikäteiseen valvontaan perustuvan sääntelyn keinoin, kunhan sääntely täyttää perusoikeusrajoituksilta edellytettävät yleiset vaatimukset. Rajoitusten tulee olla muun muassa täsmällisiä ja oikeasuhtaisia, eikä niillä saa puuttua perusoikeuden ytimeen (ks. esim. PeVL 40/2017 vp).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä
(26) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on toistuvasti korostanut sananvapauden merkitystä yhtenä demokraattisen yhteiskunnan perustana. Sananvapauden suoja ulottuu paitsi myönteisinä pidettyihin, vaarattomiin tai yhdentekeviin sisältöihin, myös sellaisiin, jotka ovat loukkaavia, järkyttäviä tai huolestuttavia (ks. kootusti yleisistä periaatteista esim. suuren jaoston tuomio Perinçek v. Sveitsi, 15.10.2015, tuomion kohdat 196–197).
(27) Erityisesti tuomioistuimen käytännössä on painotettu, että poliittisen keskustelun rajoittamiseen sellaisista kysymyksistä, joilla on julkista mielenkiintoa, on suhtauduttava hyvin varauksellisesti (esim. Wingrove v. Yhdistynyt kuningaskunta, 25.11.1996, tuomion kohta 58). Vaaleilla valittujen henkilöiden, myös paikallispoliitikkojen, sananvapautta on pidetty erityisen merkittävänä edustuksellisessa demokratiassa, jotta edustajat voivat tuoda kannattajiensa näkemyksiä esille ja puolustaa heidän etujaan (ks. esim. Lombardo v. Malta, 24.7.2007, tuomion kohta 53).
(28) Vaikka poliittisen sananvapauden suoja onkin varsin korkea, tuomioistuin on kuitenkin eräissä tapauksissa todennut, että demokraattisessa yhteiskunnassa saattaa olla välttämätöntä sanktioida tai jopa estää kaikenlaisia lausumia, joilla levitetään tai edistetään suvaitsemattomuuteen perustuvaa vihaa tai yllytetään siihen. Seuraamusten ja toimenpiteiden tulee kuitenkin tällöinkin olla oikeassa suhteessa hyväksyttäviin tavoitteisiinsa (Erbakan v. Turkki, 6.7.2006, tuomion kohta 56).
(29) Tapauksessa Féret v. Belgia (16.7.2009) kansanedustaja, joka oli myös poliittisen puolueen puheenjohtaja, oli tuomittu rotusyrjintään yllyttämisestä hänen levitettyään vaalikampanjoinnin yhteydessä muukalaisvihamielisiä lehtisiä, joissa hän oli muun ohella pitänyt maahan muuttaneita ulkomaalaisia rikollisina. Tuomioistuin katsoi, että hakijan kommentit olivat selvästi olleet omiaan herättämään epäluottamuksen, torjunnan tai jopa vihan tunteita ulkomaalaisia kohtaan. Tapauksessa todettiin, että vihaan yllyttäminen ei välttämättä edellytä kehotusta tiettyyn väkivaltaan tai muuhun rikolliseen tekoon. Tuomioistuin korosti myös, että poliitikkojen tulee julkisuudessa ilmaista itseään siten, että he välttävät suvaitsemattomuutta lisääviä kommentteja. Hakijan tuomio oli perusteltu muiden eli maahanmuuttajayhteisön jäsenten oikeuksien suojelemisen vuoksi.
(30) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sananvapauden rajoittamisen hyväksyttävyyttä ja oikeasuhtaisuutta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että tämän tyyppisissä asioissa tapauksen lopputulos määräytyy eri tekijöiden välisessä vuorovaikutuksessa ja on siten hyvin kontekstisidonnaista (ks. esim. Perinçek v. Sveitsi, tuomion kohta 208). Arvioinnissa voidaan muun ohella ottaa huomioon aiheen julkinen kiinnostavuus ja merkitys, lausujan henkilö, asema ja aiempi käyttäytyminen, loukkauksen kohde, lausumassa käytetyn ilmaisun loukkaavuus ja seuraamuksen laatu. Tuomioistuin on eräissä tapauksissa myös katsonut, että valittajan sananvapauteen puuttumista ei voida harkita yksinomaan hänen lausumansa tietyn kohdan perusteella vaan huomioon tulee ottaa asianomaisen lausuman esittämisen olot kokonaisuudessaan (ks. esim. Lewandowska-Malec v. Puola, 18.9.2012, tuomion kohta 62).
(31) Kaikkien sananvapauden käyttäjien lausumia arvioidaan sillä perusteella, pidetäänkö kannanottojen luonnetta tosiseikkoina vai arvoarvostelmina. Tosiasiaväitteinä ilmaistut lausumat on voitava näyttää toteen. Sen sijaan arvoarvostelmien esittäjältä ei voida vaatia väitteiden totuudenmukaisuuden todistamista. Toisaalta niidenkin taustalla tulee olla riittävästi tosiseikkoja, jotta ne saavat sananvapauden suojaa (ks. esim. Pedersen ja Baadsgaard v. Tanska, suuri jaosto 17.12.2004, tuomion kohta 76).
Virkamiehen sananvapaus ja sen rajoittaminen
Suomen oikeusjärjestys
(32) Suomen oikeusjärjestyksessä virkamiehellä on lähtökohtaisesti yhtä laaja perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvattu sananvapaus kuin kenellä tahansa. Yleisistä virkavelvollisuuksista sananvapautta rajoittavat kuitenkin erityisesti vaitiolovelvollisuus, virantoimitusvelvollisuus ja käyttäytymisvelvollisuus. Oikeuskäytännössä sananvapauden rajoja virkamiesten kohdalla arvioitaessa on yhtenä kriteerinä käytetty asiallisuusvaatimusta. Siten esimerkiksi vääristelevät ja yksipuoliset kannanotot ovat epäasiallisia ja saattavat rikkoa sananvapauden rajoja (KHO 2011:19).
(33) Oikeuskirjallisuudessa virkamiehen käyttäytymisvelvollisuutta suhteessa sananvapauden rajoituksiin on oikeuskäytännön pohjalta käsitelty asiallisuusvaatimuksen ohella myös kannanottojen asianmukaisuusvaatimuksen ja sopivuusvaatimuksen valossa. Asianmukaisuuden vaatimus liittyy virkamiehen virka-asemaan ja tehtäviin sekä näistä seuraavaan velvoitteeseen kriittisten näkemysten esittämiseen asiayhteydessään hyväksyttävällä tavalla. Kannanottojen tulee sisältönsä puolesta täyttää myös sopivuuden vaatimus. Esimerkiksi viraston toiminnan vahingoittamiseen tähtäävä sanankäyttö tai toisia työntekijöitä loukkaava taikka halventava kielenkäyttö saattavat olla ristiriidassa käyttäytymistä ohjaavan virkavelvollisuuden kanssa (ks. Seppo Koskinen – Heikki Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet, 2019, s. 172–173).
(34) Vastaavasti myös perustuslakivaliokunta on todennut, että perusoikeusmyönteisen tulkinnan lähtökohtana on, että virkamiehillä on ilmaisuvapaus ja että kun tätä vapautta käytetään esimerkiksi virkatehtäviin tai asianomaisen viraston toimialaan kuuluvissa asioissa, virkamieheltä on vaadittava asianmukaisuutta ja asiallisuutta sekä erinäisten sopivuusvaatimusten täyttämistä, jotka voivat johtua ennen muuta kyseisen viraston perustehtävien laadusta (PeVL 28/1997 vp).
(35) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2011:19 oli kysymys yliopiston professorille annetusta kirjallisesta varoituksesta. Sen perusteena oli professorin kollegoilleen lähettämä kirjelmä, jossa hän oli arvostellut yliopiston heikkoa johtamista ja esimiestoimintaa esimerkkitapauksin, joissa esiintyneet henkilöt olivat tunnistettavissa olevia ja kuuluivat yliopiston henkilöstöön. Vaikka professorilla katsottiin sinänsä olleen oikeutettu intressi saattaa muidenkin tietoon kielteisiä näkemyksiään yliopiston johtamisesta ja esimiestoiminnasta, hän oli kuitenkin esittämällä muita henkilöitä koskevia tietoja näiden mainetta loukkaavalla ja halventavalla tavalla ja lähettämällä kirjelmän laajasti tiedekuntansa professorikollegoille käyttäytynyt tavalla, joka ei vastannut hänen asemansa ja tehtäviensä mukaisia vaatimuksia.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä
(36) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä on useissa tapauksissa arvioitu virkamiesten sananvapauden ulottuvuuksia ja rajoittamista. Myös virkamiehillä on sananvapaus, joka käsittää oikeuden osallistua julkiseen keskusteluun ja esittää kritiikkiä työnantajaa kohtaan. Toisaalta oikeuskäytännössä on tunnustettu, että virkamiehillä on virkasuhteensa ja siihen liittyvän oikeudellisen asemansa perusteella työnantajaansa kohtaan lojaalisuusvelvoite, joka voi vaikuttaa heidän sananvapautensa käyttämiseen (ks. esim. Guja v. Moldova, suuri jaosto 12.2.2008, tuomion kohdat 70–71). Tältä osin kansallisilla viranomaisilla on tietty harkintamarginaali arvioidessaan rajoituksen oikeasuhtaisuutta (ks. esim. Vogt v. Saksa, suuri jaosto 26.9.1995, tuomion kohta 53).
(37) Eräissä virkamiesten sananvapautta koskevissa tapauksissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että silloin kun yleisöllä on erityistä julkista mielenkiintoa tiedon saamiseen, virkamiehen lojaalisuusvelvoite saattaa väistyä (Goryaynova v. Ukraina, 8.10.2020). Näin voi olla erityisesti, jos kysymys on työnantajan tekemiin laittomuuksiin liittyvistä ilmiannoista (ns. ’whistleblowing’, ks. esim. em. Guja v. Moldova ja Heinisch v. Saksa, 21.7.2011).
(38) Myös virkamiehen esittämien lausumien sisällön moitittavuudella saattaa olla merkitystä asian arvioinnissa. Tapauksessa Mahi v. Belgia (päätös 7.7.2020) ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että opettajalle voitiin asettaa virkamiesoikeudellinen seuraamus hänen julkisesti esittämistään kannanotoista. Vaikka puheenvuoro ei välttämättä synnyttänytkään rikosoikeudellista vastuuta vihapuheeseen, muukalaisvastaisuuteen tai syrjintään liittyvillä perusteilla, kommenttien esittämisen voitiin kuitenkin katsoa olevan vastoin opettajan virkaan liittyvää käyttäytymisvelvoitetta. Arvioinnissa kiinnitettiin huomiota muun ohella siihen, että opettajien erityisen auktoriteettiaseman johdosta virkaan liittyvät velvoitteet soveltuivat osin myös heidän opetuksensa ulkopuoliseen toimintaan sekä siihen, että kysymyksessä ei ollut spontaani puheenvuoron yhteydessä syntynyt reaktio vaan kirjallisesti esitetyt kannanotot.
Erityisesti poliisimiehen sananvapaudesta
Suomen oikeusjärjestys
(39) Perustuslakivaliokunta ei voimassa olevaa poliisin hallinnosta annetun lain poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuutta koskevaa 15 f §:ää vastaavaa aiempaa säännöstä arvioidessaan (PeVL 11/2005 vp) kiinnittänyt nimenomaisesti huomiota sananvapauteen. Valiokunta kuitenkin totesi, että ehdotuksen taustalla ovat poliisin toiminnan luotettavuuteen kohdistuvat erityiset vaatimukset samoin kuin poliisin vapaa-aikaan ulottuvat toimivaltuudet ja -velvollisuudet. Valiokunta katsoi, että poliisimiehen yksityiselämään ulottuvalle sääntelylle oli siten hyväksyttävät ja painavat perusteet, eikä ehdotus muutenkaan muodostunut perustuslain kannalta ongelmalliseksi.
(40) Korkein hallinto-oikeus on osin lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistussa päätöksessään 1.8.2001 taltionumero 1727 katsonut, että poliisilaitos oli voinut antaa kirjallisen varoituksen vanhemmalle rikoskonstaapelille liittyen hänen paikallisessa ilmaisjakelulehdessä ”Malmin poliisin piiristä” -palstalla julkaistuihin kirjoituksiinsa. Varoituksen perusteena oli erityisesti kirjoitus, jossa oli esitetty, että ”vankien, pultsareiden, narkomaanien, homojen ja lesbojen, etnisiin vähemmistöihin kuuluvien, pakolaisten, muualta muuttaneiden vähemmistöjen puolesta marssitaan ja mölytään tiedotusvälineissä kyllästymiseen asti” ja “vähemmistöksi ja anarkisteiksi itseään nimittävät voivat omasta mielestään rikkoa Suomen lakeja, kunhan nimittävät toimintaansa kansalaistottelemattomuudeksi”. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka paikallislehden pakinapalstalla ei ollut julkaistu poliisin viralliseksi katsottavia kannanottoja, poliisimiehen olisi kuitenkin tullut ymmärtää, että lehden lukijalle oli perustellusti voinut syntyä mielikuva siitä, että pakinat kuvasivat poliisin piirissä yleisesti vallitsevia käsityksiä ja että kysymys näin olisi myös poliisin viralliseksi tarkoitetusta tiedotustoiminnasta varsinkin, kun kyseistä palstaa oli julkaistu usean vuoden ajan. Samoin poliisimiehen olisi tullut käsittää, että hänen allekirjoituksella “Kysyy kummastellen Malmin Poliisi” varustettua kirjoitustaan ei voitu pitää tavanomaisena yksityishenkilön mielipidekirjoituksena.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntöä
(41) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että vapaus osallistua poliittiseen keskusteluun kuuluu myös poliisille (Rekvényi v. Unkari, suuri jaosto 20.5.1999, tuomion kohta 26). Toisaalta poliisia koskee samantyyppinen lojaalisuusvelvoite kuin muitakin virkamiehiä (Trade Union of the Police in the Slovak Republic and others v. Slovakia, 25.9.2012, tuomion kohta 69).
(42) Tuomioistuin on myös hyväksynyt poliisia koskevat pidemmällekin menevät sananvapauden rajoitukset, kuten kiellon osallistua poliittiseen toimintaan, etenkin valtioissa, joissa tähän on nähty yhteiskuntahistoriallisia perusteita (ks. esim. Rekvényi v. Unkari, tuomion kohta 41 ja Ahmed ja muut v. Yhdistynyt kuningaskunta, 2.9.1998, tuomion kohta 53). Koska poliiseilla on voimankäyttöön liittyviä erityisiä valtuuksia ja poliisivoimat myös ovat osa valtiota, kansalaisilla on katsottu olevan oikeus luottaa, että poliisivirkamiehet ovat poliittisesti neutraaleja ja poliittisten kiistojen ulkopuolella olevia toimijoita (Rekvényi v. Unkari, tuomion kohta 41).
(43) Tapauksessa Otto v. Saksa (päätös 24.11.2005) tuomioistuin totesi, että kun otetaan huomioon poliisin rooli yhteiskunnassa, millä tahansa demokraattisella yhteiskunnalla on hyväksyttävä tarkoitus ylläpitää neutraaleja poliisivoimia. Näin ollen päätöksellä olla ylentämättä poliisimiestä perustuen muun ohella siihen, että hän oli aktiivinen jäsen puolueessa, jonka katsottiin ajavan valtiosäännön vastaisia tavoitteita, oli ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleessa tarkoitettu hyväksyttävä tarkoitus. Oikeasuhtaisuusarvioinnissaan tuomioistuin otti huomioon muun ohella sen, että seuraamus ei eräisiin muihin vastaaviin virkamiehen sananvapautta koskeviin tapauksiin verrattuna ollut valittajan kannalta suhteeton.
(44) Tapauksessa Szima v. Unkari (9.10.2012) ihmisoikeustuomioistuin arvioi poliisin virassa toimineen poliisien ammattiyhdistyksen puheenjohtajan kirjoituksia, jotka oli julkaistu ammattiyhdistyksen internetsivuilla. Kirjoitukset koskivat maksamattomia palkkoja, väitettyä nepotismia ja poliisivoimien oikeudetonta politisoitumista sekä poliisijohdon ammattitaidottomuutta.
(45) Tuomioistuin arvioi ensin sitä, missä roolissa valittaja oli toiminut kirjoittaessaan kyseiset kirjoitukset. Osa väittämistä, erityisesti palkkojen maksamattomuuteen liittyvät, koski ammattiyhdistystoiminnan piirin kuuluvia seikkoja, joissa sananvapauden suojaa arvioidaan yhdessä ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan yhdistymisvapauden kanssa ja joiden osalta ammattiyhdistysjohtajan rankaiseminen sopii huonosti tämän etuoikeutettuun asemaan. Eräät useaan kertaan toistetut poliisijohtoa muun ohella politisoitumisesta arvostelleet kannanotot eivät tuomioistuimen mukaan kuitenkaan liittyneet ammattiyhdistystoimintaan, minkä vuoksi niitä oli arvioitava yleisesti sananvapauden suojan kannalta. Tällöin huomioon otettiin myös poliisin toimintaan liittyvät seikat, kuten se, miten laajasti poliisivoimien jäsenen sananvapautta voidaan rajoittaa epäjärjestyksen torjumiseksi hierarkkisesti järjestyneissä poliisivoimissa.
(46) Tuomioistuin totesi, että poliisin virassa toimivan henkilön esittämät väitteet, joissa syytettiin poliisijohtoa poliittisesta asenteellisuudesta, sääntöjen rikkomisesta, ammattitaidottomuudesta ja nepotismista, olivat – vaikkakin luonteeltaan pääasiassa arvoarvostelmia – omiaan aiheuttamaan tottelemattomuutta, sillä ne saattoivat kyseenalaiseksi poliisin toiminnan legitimiteetin, erityisesti kun väitteiden tueksi ei ollut esitetty mitään selviä tosiseikkoja.
(47) Tuomioistuin katsoi, että tällaisiin tapauksiin sovellettavan kansallisen harkintavallan puitteissa valittajan rankaiseminen syyttävistä mielipiteistä, jotka horjuttivat luottamusta poliisijohtoon, edusti ’pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta’. Viranomaisten esittämät perusteet olivat asianmukaisia ja riittäviä etenkin, kun otettiin huomioon valittajalle langetettu suhteellisen vähäinen rangaistus (arvonalennus ja sakkorangaistus), jota ei voitu pitää olosuhteisiin nähden suhteettomana.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
Aluksi
(48) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n perustuslain 12 §:n 1 momentissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa suojattuun sananvapauteen on puututtu, kun hänelle on lähinnä hänen eri välineissä kirjoittamiensa ja lausumiensa kannanottojen ja mielipiteiden vuoksi 25.10.2017 ja 22.3.2019 annettu valtion virkamieslain 24 §:ssä tarkoitettu kirjallinen varoitus sekä 9.6.2020 erotettu virantoimituksesta yhdeksi kuukaudeksi poliisin hallinnosta annetun lain 15 i §:n nojalla. Tämän vuoksi asiassa on ensin kiinnitettävä huomiota siihen, perustuvatko puuttumiset lakiin.
(49) Valtion virkamieslain 14 §:n 2 momentti ja poliisin hallinnosta annetun lain 15 f § muodostavat perusteen puuttua poliisimiehen sananvapauteen. Sananvapauteen puuttumiselle on siten tässä tapauksessa katsottava olleen laissa säädetty peruste (ks. edellä päätöksen kohdassa 39 viitattu PeVL 11/2005 vp sekä myös KHO 2011:19 perustelujen jakso 3.2.3.2).
(50) Siltä osin kuin kysymys on poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuteen perustuvan sananvapauden rajoittamisen hyväksyttävyydestä, korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä käsitellyn oikeuskäytännön perusteella poliisimiehen sananvapauden rajoittaminen erityisesti muiden henkilöiden maineen tai oikeuksien sekä poliisin toimintaan kohdistettavan luottamuksen turvaamiseksi on lähtökohtaisesti mahdollista. Asiassa tulee siten erityisesti arvioitavaksi A:n esittämien kannanottojen moitittavuus sekä se, ovatko hänelle annetut virkamiesoikeudelliset seuraamukset olleet oikeassa suhteessa kannanottojen moitittavuuteen nähden.
(51) Seuraamusten laillisuutta arvioitaessa huomioon on otettava myös hallintolain 6 §:stä ilmenevä suhteellisuusperiaate.
Vuonna 2017 annettu kirjallinen varoitus
A:n virkavapauden merkitys
(52) Poliisilaitoksen 25.10.2017 A:lle antaman kirjallisen varoituksen perusteena ovat olleet 5.6.2017 julkaistut Facebook-kirjoitukset ja hänen lausumansa sanomalehti Ilkan uutisessa 7.6.2017. A:n on näiden johdosta katsottu toimineen valtion virkamieslain 14 §:n 2 momentissa ja poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:ssä säädettyjen käyttäytymisvelvoitteiden vastaisesti.
(53) A on katsonut, että koska hän on ollut tuolloin perhevapaan vuoksi lähes kolme vuotta virkavapaalla vanhemman rikoskonstaapelin virastaan, toimintaa ei tulisi arvioida poliisia koskevien säännösten perusteella. Toiminta ei ole ollut sidoksissa hänen asemaansa poliisimiehenä, vaan hän on toiminut poliittisen puolueen varapuheenjohtajana.
(54) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n mukaisesti poliisimiehen on virantoimituksen lisäksi käyttäydyttävä myös yksityiselämässään siten, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Tämän vuoksi virkavapaalla oleminen ei automaattisesti vapauta poliisimiehen virkaan nimitettyä henkilöä velvollisuudesta käyttäytyä säännöksen edellyttämällä tavalla.
(55) Virkavapaalla voi kuitenkin olla merkitystä arvioitaessa poliisimiehen käyttäytymisen moitittavuutta, sillä säännöksen mukaan asian arvioinnissa otetaan huomioon henkilön asema ja tehtävä poliisihallinnossa. Koska säännöksen tarkoituksena on turvata nimenomaan yleisön luottamusta poliisiin instituutiona, esimerkiksi virantoimituksessa olevan poliisin virka-asuun pukeutuneen henkilön moitittava toiminta on todennäköisesti omiaan vaarantamaan tätä luottamusta enemmän kuin virkavapaalla olevan henkilön sellainen vapaa-ajan toiminta, joka ei millään tavalla kytkeydy poliisin virkatehtäviin. Kysymys on kuitenkin aina tapauskohtaisesta arvioinnista, jossa tulee ottaa huomioon yksittäistapauksen olosuhteet, kuten virkavapaan pituus ja syy, henkilön mahdollinen toimiminen toisissa tehtävissä virkavapaansa aikana sekä moitittavana pidetyn toiminnan luonne ja liityntä poliisin tehtäviin.
(56) Asiassa saadun selvityksen mukaan A on ollut virkavapaalla ajalla 5.2.2016‒19.2.2018. Hän on siten ollut virkavapaalla sekä silloin, kun hän on julkaissut varoituksen perusteena olleet Facebook-kirjoituksensa, että myös silloin, kun poliisilaitos on antanut hänelle kirjallisen varoituksen. Virkavapaan perusteena on ollut hoitovapaa, jonka päätyttyä A on palannut hoitamaan vanhemman rikoskonstaapelin virkaansa Pohjanmaan poliisilaitoksella. Hän ei ole virkavapaansa aikana toiminut muissa työtehtävissä.
(57) A:n ei edellä mainituissa olosuhteissa voida katsoa olleen virkavapaansa aikana sellaisessa tilanteessa, että poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuus ei olisi koskenut häntä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että varoituksen perusteena ollut kirjoitus käsitteli nimenomaan poliisin ja poliisijohdon toimintaa, pelkästään se seikka, että kirjoitukset on julkaistu virkavapaan aikana, ei ole muodostanut estettä varoituksen antamiselle. A:n poliittisen toimijuuden merkitystä varoituksen lainmukaisuuden arvioinnissa käsitellään jäljempänä tässä päätöksessä.
Kirjoituksen julkisuuden merkitys
(58) A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vedonnut siihen, ettei hänen Facebook-sivustonsa ole ollut julkinen eikä hänen asemansa Pohjanmaan poliisilaitoksella ole ollut julkinen tieto.
(59) Varoitusta koskevassa päätöksessään poliisilaitos on puolestaan katsonut A:n Facebook-kirjoituksen julkiseksi, koska se on ollut kaikkien saatavilla, mistä osoituksena on pidetty myös sitä, että kirjoituksen sisältöä on selostettu Ilkka-lehden uutisessa. Lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle poliisilaitos on myös tuonut esille, että A:n poliittiseen toimintaan liittyvillä kotisivuilla on suora linkki hänen Facebook-sivustoonsa.
(60) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sosiaalisessa mediassa kuten esimerkiksi Facebook-sivustolla viestiminen on luonteeltaan lähtökohtaisesti julkista, vaikka nyt esillä olevassa asiassa onkin jäänyt osin epäselväksi, onko A:n Facebook-sivusto ollut tapahtumahetkellä avoin kaikille Facebookin käyttäjille. On kuitenkin selvää, että kysymys ei ole ollut pienen ryhmän välisestä ja yksityiseksi tarkoitetusta viestinvaihdosta, vaan kirjoitus on ollut näkyvillä A:n Facebook-sivustolla kommenttina Yleisradion julkaisemaan poliisin vihapuhetyöryhmää koskevaan uutiseen.
(61) A on myös muutamaa päivää myöhemmin julkaisemassaan blogikirjoituksessa nimenomaisesti ilmoittanut kommentoineensa vihapuheuutista Facebook-päivityksessään, selostanut kirjoituksessaan kommentin sisällön ja kertonut saaneensa Facebook-julkaisunsa seurauksena yhteydenoton maakuntalehden toimittajalta ja antaneensa lehdelle haastattelun. Näin ollen A:n voidaan katsoa itse aktiivisesti tuoneen Facebook-kirjoituksensa sisällön julkisuuteen, jolloin asiassa ei ole merkitystä sillä, onko kirjoitus mahdollisesti alun perin ollut vain rajatun kohdeyleisön saatavilla.
(62) Siltä osin kuin A on vedonnut siihen, että hän ei ole tarkistanut Ilkka-lehden tekemää uutista eikä siksi ole ollut vastuussa uutisen sisällöstä, korkein hallinto-oikeus toteaa, että varoituksen perusteena ovat olleet ensisijaisesti A:n omalle Facebook-sivustolleen kirjoittamat kannanotot eivätkä Ilkka-lehden hänestä julkaiseman haastattelun yhteydessä esitetyt lausumat. Ilkka-lehdessä julkaistulla haastattelulla ja lehden haastattelun yhteydessä siteeraamalla A:n Facebook-kirjoituksella on merkitystä siltä osin, että Facebook-kirjoituksen sisältö on lehtiartikkelin myötä tullut laajemmin julkisuudessa esille ja myös julkisesti yhdistetyksi A:n virka-asemaan poliisina.
(63) Edellä mainituilla perusteilla mahdollinen epäselvyys siitä, onko A:n Facebook-sivusto ollut julkinen, ei ole ollut esteenä varoituksen antamiselle.
Poliisia koskevan käyttäytymisvelvoitteen ja sananvapauden välinen suhde
(64) Poliisilaitos on varoitusta koskevassa päätöksessään katsonut, että A:n Facebook-kirjoitukset ovat olleet tyyliltään poliisimiehen arvolle sopimattomia, leimaavia, herjaavia, totuudenvastaisia ja syrjiviä. Kirjoituksissa on katsottu ilmaistun poliisin arvojen vastaisesti väheksyvä suhtautuminen vihapuheiden ehkäisyyn. Lisäksi kirjoitusten on katsottu antavan väärän kuvan turvallisuusviranomaisen toimintaa koskevasta tositilanteesta.
(65) Päätöksestä ilmenee, että ongelmallisina on pidetty erityisesti kirjoituksen seuraavia kohtia:
(66) ”Ehkä vihapuhetyöryhmään löytyy tilalle joku ”sopiva” Vihreän Langan suosittelema henkilö… tämä on osoitus poliisin ylijohdon politisoitumisesta ja siitä, että kenttäväen ja johtoportaan välillä on vielä syvempi kuilu kuin mitä kuvittelin. Poliisiylijohtaja B on pihalla kuin lumiakka.”
(67) ”Suurin ongelma on mielestäni se, että poliisin ylijohto ja Poliisihallitus on politisoitunut ja poliisin operatiivista toimintaa johdetaan poliittisin perustein. Poliisista on tullut poliittisesti korrekti poliitikkojen käsikassara, joka itse asiassa puutteellisella viestinnällään sekä lillukanvarsiin (vihapuhe) takertumisella suojelee rikoksentekijöitä. Poliisin ylijohto ja Poliisihallitus ovat eriytyneet niin sanotusta normaalista kenttätyöstä kokonaan. Lähdetään laukalle pienimmästäkin rasahduksesta, josta poliittinen vihervasemmisto pahoittaa mielensä tai joka on vastoin liberaalia maahanmuuttomyönteistä ideologiaa.”
(68) ”Perustetaan vihapuhetyöryhmä, vaikka rikoslakimme ei edes tunne käsitettä vihapuhe. Jätetään tiedottamatta turvapaikanhakijoiden tekemistä rikoksista poliittisen korrektiuden nimissä, jottei totuuden kertominen hyödyttäisi tiukemman maahanmuuttopolitiikan kannattajia. Tämä kaikki nakertaa veronmaksajan luottamusta poliisiin puolueettomana viranomaisena.”
(69) A on muutoksenhaussaan vedonnut muun ohella siihen, että hän on julkaissut Facebook-kommenttinsa yhteiskunnallisen ja poliittisen toimijan roolissa eikä hänen sananvapauttaan tule rajoittaa perusteilla, jotka kaventavat hänen oikeuksiaan osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun. Hänen kannanottonsa eivät ole vaarantaneet luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon, vaan kysymys on ollut henkilökohtaisista mielipiteistä ja poliittisista ilmaisuista, joiden tarkoituksena on ollut herättää yhteiskunnallista keskustelua.
(70) Asiassa saadun selvityksen mukaan A on tapahtuma-aikaan ollut rekisteröidyn poliittisen puolueen varapuheenjohtaja sekä kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston jäsen.
(71) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun poliisimiehen virassa oleva mutta samanaikaisesti myös poliittisesti aktiivinen henkilö osallistuu julkiseen keskusteluun, henkilön rooleja voi joskus olla vaikeaa erottaa toisistaan. Julkisesti esitetyt kannanotot voivat synnyttää jännitteitä poliittisen toiminnan ja virkaan liittyvien velvollisuuksien välillä. Vaaleilla valitulla luottamushenkilöllä on korostettu sananvapauden suoja tuodessaan esiin edustamansa puolueen tai muun ryhmittymän näkemyksiä, mutta tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että tällaiseen henkilöön ei lainkaan sovellettaisi lain säännöksiä virkamiehen ja poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuudesta. Koska tässä tapauksessa esitetyt kannanotot liittyvät läheisesti poliisin toimintaan ja arvostelu kohdistuu erityisesti poliisijohtoon ja sen toimintaan, poliisimiehen toimintaa on arvioitava kyseisten säännösten valossa ottaen samanaikaisesti kuitenkin huomioon myös kyseessä olevan henkilön asema poliittisesti aktiivisena toimijana.
(72) A:n nyt arvioitavina olevissa kirjoituksissa on poliisijohdon toimintaa arvosteltaessa käytetty kärjekästä ja poleemista kieltä ja etenkin poliisiylijohtajaan kohdistuen myös loukkaavaa ilmaisua. Kielenkäyttö ei silti ole yleisesti arvioiden ollut yksittäisten ilmaisujen tasolla erityisen asiatonta ottaen huomioon myös asiayhteys eli se, että mielipiteet on alun perin esitetty poliittisesti aktiivisen toimijan Facebook-sivustolla. Sananvapauden rajoittamista ei kuitenkaan voida arvioida yksinomaan yksittäisten sanojen ja ilmaisujen tasolla, vaan huomioon on otettava myös se kokonaiskuva, joka varoituksen perusteena olevista kirjoituksista välittyy.
(73) Kirjoituksissa arvostelu on kohdistunut erityisesti siihen, että poliisijohdon on katsottu suhtautuvan liian myönteisesti maahanmuuttoon ja peittelevän turvapaikanhakijoiden tekemiä rikoksia. Lisäksi arvostelua on esitetty siitä, että vihapuheen vastainen työ on saanut korostuneen aseman poliisijohdon toiminnassa. Näiden seikkojen on puolestaan väitetty olevan osoitus siitä, että poliisijohto suosii tiettyä poliittista suuntausta.
(74) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Suomen oikeusjärjestyksessä myös poliisimiehellä on lähtökohtaisesti oikeus esittää kriittisiäkin mielipiteitä poliisin toimintaa, poliisiorganisaatiota ja poliisijohtoa kohtaan silloinkin, kun kysymys ei ole laittomuuksia koskevista ilmiantotilanteista. Tällaisen arvostelun on kuitenkin oltava poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuteen kuuluvien asianmukaisuuden, asiallisuuden ja sopivuuden vaatimusten mukaista. Poliisimiehen osalta erityisenä vaatimuksena on poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n mukaisesti se, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon.
(75) Arvioitaessa lausumien sisältöä edellä mainittujen vaatimusten valossa huomiota on kiinnitettävä poliisilain 1 luvun 6 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti sekä yhdenvertaista kohtelua ja sovinnollisuutta edistäen. Samoin merkityksellistä on se, että poliisimiesten tulee poliisin hallinnosta annetun lain esitöiden (HaVM 5/2006 vp) perusteella käyttäytyä siten, ettei luottamusta poliisin perusarvoihin horjuteta. Ihmisten on hallintovaliokunnan mietinnön mukaan voitava kokea poliisi rehellisenä, luottamusta herättävänä, puolueettomana ja oikeudenmukaisena sekä ihmisiä tasapuolisesti kohtelevana organisaationa.
(76) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun poliisimiehen lausumia arvioidaan poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden kannalta, olennaista ei ole ainoastaan, onko lausumien sisältö ollut omiaan vaarantamaan luottamusta kyseisen poliisimiehen kykyyn toimia poliisin virassa lain edellyttämällä tavalla. Olennaista on myös, ovatko lausumat olleet omiaan tätä yleisemmin vaarantamaan luottamusta poliisiorganisaation puolueettomuuteen, tasapuolisuuteen ja toiminnan syrjimättömyyteen. Toisaalta tämän luottamuksen syntymistä ja säilymistä edesauttaa se, että julkisessa keskustelussa voidaan tarvittaessa tuoda esille myös poliisin toiminnan mahdollisia epäkohtia ja että asiallista kritiikkiä esimerkiksi poliisin johtoa kohtaan voidaan esittää myös organisaation sisältä päin ilman pelkoa haitallisista seuraamuksista.
(77) Maahanmuuttoon liittyvät ongelmat ja turvapaikanhakijoiden rikollisuus ovat sinänsä yleistä mielenkiintoa herättäviä poliittisia ja yhteiskunnallisia aiheita, joista on demokraattisessa yhteiskunnassa voitava käydä myös kriittistä julkista keskustelua. Poliisimiehen kannanotoilta voidaan hänen poliittisesti aktiivisesta roolistaan huolimatta kuitenkin edellyttää tiettyä pidättyväisyyttä ja harkintaa myös silloin, kun kysymys on mielipiteisiin rinnastettavista arvoarvostelmista, joiden osalta esittäjältä ei voida vaatia väitteiden totuudenmukaisuuden todistamista.
(78) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n arvostelu poliisijohtoa kohtaan on kohdistunut toimintaan, jolla pyritään ylläpitämään luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen, puolueettomaan ja yhdenvertaiseen kohteluun perustuvaan hoitoon. Kirjoituksissa poliisijohdon tällaisen toiminnan on katsottu olevan osoitus poliisijohdon politisoitumisesta ja suosivan tiettyä poliittista suuntausta. Nämä kärjekkäin sanankääntein esitetyt väitteet poliisijohdon politisoitumisesta, poliisin operatiivisen toiminnan johtamisesta poliittisin perustein ja poliisin toimimisesta tiettyyn poliittiseen suuntaukseen kuuluvien poliitikkojen työvälineenä ovat luonteeltaan sellaisia, että ne ovat poliisimiehen esittäminä omiaan horjuttamaan yleisön luottamusta poliisin ja erityisesti poliisijohdon toiminnan asianmukaisuuteen ja puolueettomuuteen. Kirjoituksista ilmenevä vähättelevä ja pilkallinen suhtautuminen vihapuheen torjuntaan sekä väite siitä, että vihapuheeseen puuttumisella suojellaan rikoksentekijöitä, ovat arvoarvostelminakin poliisimiehen julkistamina epäasianmukaisia ottaen huomioon poliisin poliisilain mukaiset tehtävät yhteiskunnallisen järjestyksen turvaajana ja yhdenvertaisen kohtelun edistäjänä.
(79) Kun varoituksen perusteena olevia kirjoituksia arvioidaan sekä yksittäisten ilmaisujen että eritoten niistä välittyvän kokonaiskuvan kannalta, Pohjanmaan poliisilaitos on voinut katsoa A:n ylittäneen poliisimieheltä edellytettävän asianmukaisen ja sopivan ilmaisun rajat. Pelkästään se, että A on kannanottonsa julkaistessaan ollut myös aktiivinen poliittinen toimija, ei poista toiminnan moitittavuutta poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden kannalta.
(80) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että kysymys ei ole ollut ainoastaan yhdestä harkitsemattomasta tai esimerkiksi tunnekuohun vallassa käytetystä asiattomasta ilmauksesta, vaan A:n voidaan katsoa julkaisseen kirjoituksensa harkiten, mistä osoituksena on myös se, että hän on jatkanut keskustelua samasta teemasta muun ohella blogikirjoituksessaan sekä sanomalehdelle antamassaan haastattelussa.
(81) Poliisilaitoksen A:lle antamaa kirjallista varoitusta on käyttäytymisen moitittavuuteen nähden pidettävä hallinto-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen mukaisena seuraamuksena. Se ei ole myöskään sananvapauden rajoittamisen oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ongelmallinen.
Vuonna 2019 annettu varoitus
(82) Pohjanmaan poliisilaitoksen 22.3.2019 antaman kirjallisen varoituksen perusteena ovat olleet A:n julkaisema Facebook-kirjoitus sekä poliisin henkilörekisterin luvaton käyttö. Päätöksen mukaan A oli 26.7.2018 esittänyt Facebook-sivustollaan todennäköisin syin raiskauksesta vangittujen epäiltyjen nimet ja syntymävuodet ja liittänyt sen perään linkityksen Pt-median uutiseen, jossa kyseinen tieto oli ollut. Päätöksessä tämän toiminnan oli katsottu olevan yksityisyyttä loukkaavaa ja esitutkintasäännösten vastaista, minkä lisäksi sen on katsottu olevan vastoin poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuutta. Päätöksen mukaan A oli myös käyttänyt poliisin henkilörekisteriä häntä itseään koskevien tietojen hakemiseen ilman virkaansa liittyvää työtehtävää.
(83) A on vedonnut muun ohella siihen, että rikosepäily oli tullut julkiseksi rikosasian pakkokeinokäsittelyn yhteydessä ja rikoksesta epäiltyjen tiedot oli jo julkaistu paikallisessa mediassa. Hän ei siten ole julkaissut tai levittänyt mitään salassa pidettävää tai ei-julkista tietoa eikä toiminut poliisia koskevien velvoitteiden vastaisesti.
(84) Korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että varoituksen perusteena olleessa kirjoituksessa on ollut kysymys jo toisaalla internetin mediasivustolla julkaistun lyhyen uutisen toistamisesta siten, että A on kopioinut uutisen sisällön omalle Facebook-sivustolleen ja sisällyttänyt myös suoran linkin alkuperäisen uutisen sisältävälle sivustolle.
(85) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään – joskin tiedotusvälineiden toimintaan liittyen ‒ painottanut, että pelkän toiselle sivustolle ohjaavan hyperlinkin julkaiseminen eroaa tavanomaisesta julkaisutoiminnasta erityisesti siltä osin, että linkkien tarkoitus on yleensä vain tiedottaa yleisöä muualla olevasta sisällöstä, joka on jo saatettu yleisön tietoon alkuperäisen julkaisijan toimesta. Ihmisoikeustuomioistuin onkin korostanut, että arvioitaessa hyperlinkin sisällyttämisestä seuraavia oikeudellisia seuraamuksia huomiota on kiinnitettävä muun ohella siihen, oliko linkin sisällyttäjä ilmaissut kannatuksensa tai hyväksyntänsä linkattuun kiistanalaiseen sisältöön, toistanut sen ilman hyväksynnän ilmausta vai ainoastaan sisällyttänyt omaan julkaisuunsa hyperlinkin kiistanalaiseen sisältöön (Magyar Jeti Zrt v. Unkari, 4.12.2018, kohta 75).
(86) A:n omalla Facebook-sivustollaan toistaman Pt-median alun perin julkaiseman uutisartikkelin sisältö on ollut faktaperusteinen ja käytännössä sisältänyt ainoastaan raiskausrikoksesta vangittujen epäiltyjen henkilöiden nimet ja syntymäajat sekä tiedon raiskauksen tapahtuma-ajankohdasta ja määräpäivän syytteiden nostamiselle. Tieto rikoksista epäillyistä henkilöistä on käräjäoikeuden vangitsemisoikeudenkäynnin myötä ollut sinänsä julkista.
(87) Syyttäjä on tehnyt A:n julkaisusta esitutkinnan rajoittamispäätöksen. Päätöksessä on arvioitu olevan syytä epäillä julkaisun täyttävän yksityiselämää loukkaavan teon tunnusmerkistön, mutta tekoa on kuitenkin kokonaisuutena arvioiden pidetty rikosoikeudellisesti vähäisenä.
(88) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa sananvapauden suhdetta poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuteen, huomioon on otettava kirjoituksen yksittäisten ilmausten lisäksi se asiayhteys, jossa kirjoitus on julkaistu. A on sinänsä ainoastaan kopioinut muualla julkaistun ja julkista tietoa sisältävän uutisen sisällön omaan Facebook-julkaisuunsa ja ottanut siihen myös hyperlinkin alkuperäisen julkaisun lähteeseen esittämättä tässä yhteydessä omia mielipiteitään. Asiayhteydestä voidaan kuitenkin päätellä kirjoituksen yhteys maahanmuuttajien tekemiä rikoksia koskevaan keskusteluun. Kirjoituksessa mainittujen rikoksesta epäiltyjen henkilöiden nimistä voidaan nimittäin päätellä heidän olevan ulkomaalaistaustaisia. Lisäksi A oli samassa yhteydessä julkaissut Facebook-sivustollaan linkin omaan blogikirjoitukseensa ”Ulkomaan kansalaisten osuus kasvussa raiskausrikoksissa Pohjanmaalla”.
(89) A on asian käsittelyn aikana vedonnut siihen, että julkaisussa on ollut kysymys hänen poliittisesta toiminnastaan ja että osallistumista yhteiskunnallisesti merkittävään keskusteluun ei voida estää hänen poliisivirkansa johdosta.
(90) Ulkomaalaisten ja ulkomaalaistaustaisten henkilöiden tekemät rikokset on sinänsä yleistä mielenkiintoa herättävä poliittinen ja yhteiskunnallinen aihe, josta on demokraattisessa yhteiskunnassa voitava käydä myös kriittistä julkista keskustelua. Poliisimiehen toiminnalta voidaan myös tässä kuitenkin edellyttää tiettyä pidättyväisyyttä ja harkintaa hänen poliittisesti aktiivisesta roolistaan huolimatta.
(91) A:lle annetun varoituksen perusteena on ollut rikoksesta epäiltyjen yksityishenkilöiden henkilötietojen julkaiseminen Facebook-sivustolla. Vaikka tämä julkaisu sinänsä on esitetty osana sellaista yhteiskunnallista keskustelua, johon myös A:lla on oikeus osallistua ja johon hän on osallistunutkin muun ohella rikoksia koskevia tilastotietoja julkaisemalla, yksittäisestä joskin vakavasta rikoksesta epäiltyjen yksityishenkilöiden henkilötietojen julkaisemista sosiaalisessa mediassa ei voida pitää välttämättömänä rikollisuutta koskevan yleistä yhteiskunnallista merkittävyyttä sisältävän keskustelun käymiseksi.
(92) Asiassa saadun selvityksen mukaan A on toiminut esitutkintatehtävissä, joissa poliisiin kohdistuvat puolueettomuuden ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimukset korostuvat. Kun otetaan huomioon A:n virkatehtävät, nimien julkaisemisen liittyminen rikoksesta epäiltyjen oletettuun ulkomaalaistaustaan sekä se, että rikoksesta epäiltyjen henkilötietojen julkaisemiseen erityisesti ennen tuomion antamista suhtaudutaan Suomessa yleisesti lähtökohtaisesti pidättyväisesti, poliisilaitos on voinut katsoa, että A on nämä tiedot julkaisemalla toiminut poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden vastaisesti.
(93) Siltä osin kuin A:lle annettu kirjallinen varoitus on perustunut poliisin henkilörekisterin säännösten vastaiseen käyttöön, korkein hallinto-oikeus toteaa, että poliisilaitos on voinut katsoa A:n toimineen häntä velvoittavien säännösten ja määräysten vastaisesti, kun hän on hakenut poliisin tietojärjestelmästä tietoja ilman virkaansa liittyvää työtehtävää.
(94) A:lle annettua kirjallista varoitusta voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää hallinto-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen mukaisena ja sananvapauden rajoittamisen kannalta oikeasuhtaisena seuraamuksena tekojen moitittavuuteen nähden, kun otetaan huomioon myös se, että hänelle oli jo aiemmin annettu kirjallinen varoitus sosiaalisen median julkaisustaan.
Määräaikainen virantoimituksesta erottaminen
(95) Pohjanmaan poliisilaitos on 10.6.2020 erottanut A:n virantoimituksesta kuukauden määräajaksi poliisin hallinnosta annetun lain 15 i §:n nojalla. Perusteena on vedottu A:n nimissä 6.11.2019 ilmestyneeseen kirjoitukseen Seinäjokinen-lehdessä sekä hänen tv-esiintymisensä aikana esittämiinsä väitteisiin AlfaTV:n AlfaStudio-ohjelmassa 21.2.2020. Näiden on katsottu olevan ristiriidassa A:n valtion virkamieslain 14 §:n 2 momenttiin ja poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:ään perustuvan käyttäytymisvelvollisuuden kanssa.
Kirjoitus Seinäjokinen-lehdessä
(96) Seinäjokinen-lehdessä julkaistun kirjoituksen osalta poliisilaitoksen päätöstä on perusteltu erityisesti sillä, että A:n oli katsottu esittäneen tosiasioita vastaamattomia, poliisimiehen arvolle sopimattomia, leimaavia ja herjaavia väitteitä.
(97) ”Pihalla kuin lumiakka” -otsikoitua kirjoitusta on pidetty ongelmallisena erityisesti seuraavilta osin:
(98) ”Poliiseja on haluttu leimata rasisteiksi etenkin vuoden 2015 turvapaikanhakijavyöryn ja sen mukanaan tuomien vakavien turvallisuusongelmien jälkeen. Kesällä 2017 marginaalimedia Long Play väitti julkisesti, että poliisin salaisessa Facebook-ryhmässä kielenkäyttö olisi rasistista. Poliisiylijohtaja B hyllytti ensitöikseen ryhmää moderoineen C:n, vaikka ei kertomansa mukaan tiennyt, mitä ryhmässä oli kommentoitu.
Otin kantaa aiheeseen omalla Facebook-seinälläni toteamalla, että ”poliisiylijohtaja on pihalla kuin lumiakka”. Lisäksi ihmettelin sitä, että poliisijohtaja lähtee laukalle vihervasemmistolaisten propagandan ja huhujen perusteella selvittämättä ensin asiaa – eikö hänessä ollut miestä puolustaa omiaan?
Sain tästä poliisijohdon vihat niskaani, vaikka olinkin oikeassa - sittemmin on lähes koko poliisin ylin johto istunut käräjillä syytettyjen penkillä ja väitteet poliisien rasistisesta Facebook-ryhmästä kaatuivat; ei aloitettu edes tutkintaa, koska mitään rasistista ryhmässä ei syyttäjän mukaan ilmennyt.”
(99) A on muutoksenhakukirjelmässään tuonut ensinnäkin esille, että hän ei ole kirjoittanut Seinäjokinen-lehdessä julkaistua tekstiä vaan lehden päätoimittaja on kirjallisesti ilmoittanut kirjoittaneensa sen ja olevansa siitä vastuussa.
(100) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kirjoitus on julkaistu lehden osiossa ”puheenjohtajan palsta” A:n kuvalla varustettuna, asiassa saadun selvityksen mukaan A on julkaisuajankohtana toiminut lehden hallituksen puheenjohtajana, kirjoituksen alla on A:n nimi, teksti on kirjoitettu minä-muodossa ja siinä on viitattu A:n omaan aiempaan toimintaan. A ei ole kirjoituksen julkaisun jälkeen julkisesti ottanut etäisyyttä sen sisältöön ennen asian virkamiesoikeudellista käsittelyä. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen kirjoituksessa esitettyjen mielipiteiden ja kannanottojen on katsottava olevan A:n esittämiä.
(101) Pohjanmaan poliisilaitoksen päätöksessä puuttumista A:n Seinäjokinen-lehdessä julkaistussa kirjoituksessa esittämiin näkemyksiin on perusteltu hyvin yksityiskohtaisesti ja yksittäisten ilmausten tasolla. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu A:n väitteen siitä, että poliisiylijohtaja olisi hyllyttänyt C:n, olevan tosiasioita vastaamaton, koska hyllyttämistä ei ollut tehnyt ylijohtaja, joka ei edes ole ollut tähän suorassa esimiesasemassa. Vastaavasti päätöksen mukaan A on kertoessaan saaneensa esimiestensä vihat niskaansa esittänyt tosiasioita vastaamattoman ja herjaavan väitteen, koska sen tueksi ei ollut esitetty mitään tosiasiallisia perusteita.
(102) A on muutoksenhaussaan vedonnut siihen, että hän on poliittisen puolueen varapuheenjohtajana yleisellä tasolla tuonut esille poliisia koskevia epäkohtia ja paljastanut demokraattisen yhteiskuntakeskustelun kannalta tärkeitä seikkoja. Lehtikirjoituksessa on arvioitu kriittisesti poliisiylijohtaja B:n toimintaa ainoastaan asiaperusteilla ja tarkoituksena on ollut herättää keskustelua.
(103) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n lehtikirjoitus on tyyliltään kärkevä. Kirjoituksesta voi myös saada tietyistä seikoista kuvan, joka ei poliisilaitoksen päätöksestä tarkemmin ilmenevästi ole yhteneväinen tosiseikkojen kanssa. Erityisesti siltä osin kuin kirjoituksessa on yhdistetty poliisijohdon syytteet poliisin sisäisen Facebook-ryhmän rikosoikeudelliseen käsittelyyn, lukija voi saada erheellisen kuvan siitä, että A:n mainitsemat poliisijohdon saamat syytteet olisivat jotenkin liittyneet poliisin sisäistä Facebook-ryhmää koskevaan asiaan.
(104) Toisaalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n kirjoitus Seinäjokinen-lehdessä on julkaistu kolumnin tyyppisenä kirjoituksena lehden puheenjohtajan ajankohtaisia aiheita käsittelevällä palstalla. Kolumnille ominaista on, että sen kirjoittaja tuo esille henkilökohtaisen mielipiteensä ja tarkastelee asiaa usein vain valitsemastaan näkökulmasta. Erityisesti silloin, kun kolumnin kirjoittaja on poliittisesti aktiivinen henkilö, tämän poliittisten näkemysten voidaan olettaa heijastuvan myös kolumnin sisällössä. Kolumneissa käytetään tyypillisesti myös eri tyylikeinoja, kuten esimerkiksi ironiaa, satiiria ja huumoria. Kolumnina julkaistussa kirjoituksessa voidaan siten lähtökohtaisesti sallia paitsi värikkäämpien myös epätarkempien ilmausten käyttö kuin esimerkiksi uutisjulkaisussa. Toisaalta poliisimies, jota sitoo myös vapaa-aikaan ulottuva käyttäytymisvelvollisuus, ei ole vapaa asemaansa liittyvistä velvoitteistaan myöskään kolumnistina. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poliisimiehen epäasiallinen kielenkäyttö esimerkiksi paikallislehden pakinapalstalla on voinut johtaa virkamiesoikeudellisiin seuraamuksiin (KHO 1.8.2001 taltionumero 1727).
(105) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n kirjoituksessaan esittämiä väitteitä ei kaikilta osin ole perusteltua arvioida poliisilaitoksen päätöksessään tekemin tavoin. Erityisesti siltä osin kuin päätöksessä on todettu A:n lausumien hyllyttämispäätöksen tehneestä tahosta ja Facebook-ryhmää koskevan asian käsittelystä olevan tosiasioita vastaamattomia ja herjaavia, kysymys on ensisijaisesti ollut kolumnin kirjoittajalle sallittavana pidettävästä retoristen keinojen ja yksinkertaistusten käytöstä huolimatta siitä, että kirjoituksesta voi näiltä osin saada jossain määrin harhaanjohtavan ja tarkoitushakuisen kuvan asioihin liittyvästä tapahtumankulusta.
(106) Kirjoitusta ei kuitenkaan ole perusteltua tarkastella ainoastaan yksittäisten ilmausten tasolla vaan arvioitaessa poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden ja sananvapauden välistä suhdetta olennaista on kirjoituksen synnyttämä kokonaiskuva (ks. kohta 72).
(107) Poliisilaitoksen päätöksessä moitittavana menettelynä on pidetty erityisesti sitä, että A oli kirjoituksessaan tuonut uudelleen esille jo aiemmin Facebookissa esittämiään väitteitä poliisijohdon politisoitumiseen liittyen.
(108) Arvioitaessa A:n menettelyn virkamiesoikeudellista moitittavuutta asiassa tuleekin yhtäältä ottaa huomioon, että virkamieslain 24 §:n mukaisen kirjallisen varoituksen tarkoituksena on paitsi tuoda virkamiehen tietoon tämän työnantajan käsitys virkamiehen toiminnan virkavelvollisuuksien vastaisuudesta, myös varata virkamiehelle mahdollisuus korjata menettelyynsä liittyvät puutteet. Tämän vuoksi samantyyppisen menettelyn jatkamista kirjallisen varoituksen saamisen jälkeen voidaan lähtökohtaisesti pitää osoituksena välinpitämättömästä suhtautumisesta annettuun varoitukseen.
(109) Toisaalta piittaamattomuutta osoittavana virkavelvollisuuksien vastaisena menettelyn jatkamisena ei voida pitää yksinomaan sitä, että henkilö tuo julki saamansa varoituksen ja oman näkemyksensä siihen liittyvistä tapahtumista. Virkamiehellä on lähtökohtaisesti oikeus käsitellä itseään koskevaa virkamiesoikeudellista asiaa myös julkisuudessa sekä esittää työnantajansa menettelyyn kohdistuvaa arvostelua.
(110) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että siltä osin kuin kysymys on poliisin ja erityisesti poliisijohdon politisoitumista koskevasta väitteestä ja tähän liittyvästä rasismin vastaisen työn väheksymisestä, asiaa on arvioitava samoin kuin edellä vuonna 2017 annetun varoituksen osalta (ks. kohta 78). Kysymys ei ole ollut vain siitä, että A olisi arvostellut sananvapautensa rajoittamista ja saamaansa varoitusta, vaan hän on kokonaisuutena arvioiden jatkanut poliisijohdon toiminnan arvostelua kärjekkäin sanankääntein ja vastaavilla perusteilla, joista hän on saanut aiemmin varoituksen. Korkein hallinto-oikeus on edellä todennut, että tällaiset väitteet ovat poliisimiehen esittäminä omiaan horjuttamaan yleisön luottamusta poliisin ja erityisesti poliisijohdon toimintaan. Tämän johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, että poliisilaitoksella on ollut poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:ään perustuva syy puuttua A:n sanomalehtikirjoitukseen virkamiesoikeudellisin keinoin. Seuraamuksen oikeasuhtaisuutta arvioidaan erikseen jäljempänä.
Esiintyminen televisio-ohjelmassa
(111) A on osallistunut AlfaTV-kanavalla 21.2.2020 esitettyyn AlfaStudio-keskusteluohjelmaan, jonka aiheena on ollut ”Voiko poliisiin luottaa?”. A:n lisäksi keskusteluun ovat osallistuneet muun muassa poliisitaustainen kansanedustaja D sekä Turun yliopiston prosessioikeuden professori E. Korkein hallinto-oikeus on katsonut videotallenteen keskusteluohjelmasta.
(112) AlfaTV:n AlfaStudio-keskusteluohjelmassa esiintymisen osalta määräaikaista erottamista virantoimituksesta koskeva päätös on perustunut siihen, että A:n oli katsottu esittäneen tosiasioita vastaamattomia, leimaavia, herjaavia ja syrjiviä väitteitä, joiden on myös katsottu antavan poliisimiehen lausumina väärän kuvan poliisin toimintaa koskevasta tositilanteesta.
(113) Tosiasioita vastaamattomina ja herjaavina on pidetty A:n ohjelman aikana esittämiä väitteitä, että sanan- ja mielipiteen vapautta oli rajoitettu poliisin sisällä mielivaltaisesti ja että poliisilaitoksen oikeusyksiköt toimivat poliisipäällikön selän takana valvomatta. Lisäksi tällaisena oli pidetty väitettä, jonka mukaan työterveyslääkäreitä oli uhkailtu, etteivät nämä kirjoittaisi pidempää sairauslomaa tietyille henkilöille.
(114) Edelleen päätöksessä poliisimiehen arvolle sopimattomina ja tosiasioita vastaamattomina sekä vääriä tietoja sisältävinä on pidetty A:n esittämiä väitteitä siitä, että poliisin sisäisen Facebook-ryhmän kirjoituksiin ei olisi liittynyt mitään rasistista ja että poliisin ylin johto olisi ”lähtenyt laukalle” asiassa.
(115) Tosiasioita vastaamattomina, herjaavina ja syrjivinä on pidetty myös A:n ohjelmassa esittämiä väitteitä siitä, että poliisissa on suoranaista mielivaltaa, jonka vuoksi ylemmässä asemassa olevien kritisoimisesta joutuu silmätikuksi, ja että poliisi on sisäisesti politisoitunut. Vastaavasti on arvioitu A:n esittämiä väitteitä siitä, että Pohjanmaan poliisilaitos on halunnut vaieta tietyistä rikostilastoista, kuten esimerkiksi ulkomaalaisten tekemistä seksuaalirikoksista, minkä johdosta A:ta on rangaistu hänen tuotuaan esille näitä tietoja tarkoituksenaan ennaltaehkäistä rikoksia.
(116) A on puolestaan tuonut esille, että hän on esiintynyt televisio-ohjelmassa yksityishenkilönä ja kertonut subjektiivisesta näkökulmasta kokemuksiaan ja arvioitaan siitä, miten poliisilaitos on virkamiesoikeudellisessa seuraamusmenettelyssä käsitellyt hänen esittämiään lausumia ja kannanottoja maahanmuuttokeskustelun yhteydessä. A:n kertomat asiat liittyvät hänen mukaansa epäkohtien esilletuomiseen työyhteisössä ilman, että hän olisi laiminlyönyt virkavelvollisuuksiaan, väärinkäyttänyt virka-asemaansa tai rikkonut vaitiolovelvollisuuttaan.
(117) Työnantajan toimintaan liittyvien epäkohtien esille tuominen on sinänsä tunnustettu merkittäväksi osaksi sananvapautta myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä. Nyt esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan voida katsoa olevan yhtäläisyyksiä muutoksenhakijan vaatimustensa tueksi viittaamien ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen Guja v. Moldova ja Heinisch v. Saksa (ks. kohta 37) kanssa. Näissä tuomioissa kysymys oli nimittäin työnantajan laittomuuksiin liittyvistä ilmiannoista, ja työntekijän sananvapauden suojan katsottiin asioiden olosuhteissa olevan lojaalisuusvelvoitetta korkeampi erityisesti siksi, että epäkohtiin oli ennen julkisuuteen tuomista pyritty kiinnittämään huomiota organisaation sisäisesti ja myös varmistamaan epäkohtia koskevan tiedon uskottavuus ja oikeellisuus ennen sen tuomista julkisuuteen.
(118) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n lausumia poliisilaitoksen päätöksessä tarkoitetussa televisio-ohjelmassa on arvioitava samanlaisista poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuutta ja sananvapauden käyttöä koskevista lähtökohdista kuin hänen kirjoituksiaan on arvioitu edellä tässä päätöksessä.
(119) Asiassa on kuitenkin lisäksi otettava huomioon, että lausumat on ilmaistu suullisesti television keskusteluohjelmassa, joka on käsitellyt luottamusta poliisiin ja johon on osallistunut myös muita keskustelijoita. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä sananvapauden käyttöä television keskusteluohjelmassa arvioitaessa on kiinnitetty huomiota muun ohella televisio-ohjelman aiheeseen, valittajan ja hänen näkökantojensa aiempaan tunnettuisuuteen sekä erityisesti siihen, että valittaja oli ohjelmassa osallistunut moniarvoiseen keskusteluun, jossa myös muut osallistujat olivat esittäneet erilaisia mielipiteitä (ks. Gündüz v. Turkki, 4.12.2003, tuomion kohdat 49 ja 51). Tällaisessa keskusteluohjelmassa sananvapauden käytölle ei ihmisoikeustuomioistuimen käytännön perusteella ole syytä asettaa täysin samanlaisia vaatimuksia kuin esimerkiksi tarkemmin punnituille kirjoituksille.
(120) Edellä mainitun perusteella asian arvioinnissa on merkitystä paitsi television keskusteluohjelmassa esitetyillä mielipiteillä ja kannanotoilla, myös sillä, millä tavoin ja missä yhteydessä ne on esitetty. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus toteaa, että osa päätöksen perusteena olevista ja A:n virkavelvollisuuksien vastaisina pidetyistä lausumista antaa irrallaan esitettynä kärjistetymmän kuvan kuin mikä lausumien tarkoituksesta ja sisällöstä syntyy osana keskusteluohjelman kokonaisuutta.
(121) Siltä osin kuin A on ohjelmassa tuonut esille näkemyksiään poliisin oikeusyksiköiden toiminnasta ja tehtävistä sekä pääasiallisesti omia havaintojaan ja kokemuksiaan sananvapauden rajoittamisesta poliisin sisällä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymys on sallittavana pidettävästä työnantajaan kohdistuvasta arvostelusta riippumatta siitä, onko väitteille esitettävissä tosiasiaperusteluja. Edelleen A:lla on käyttäytymisvelvollisuuden estämättä ollut oikeus tuoda esille oma käsityksensä poliisijohdon toiminnasta ristiriitatilanteissa. Lisäksi vaikka A:n ohjelmassa esittämää väitettä siitä, että häntä olisi työnantajan taholta rangaistu ulkomaalaisia koskevien tilastotietojen esille tuomisesta, voi pitää tosiseikkoja vastaamattomana, sillä edellä tässä päätöksessä esitetysti (ks. kohta 91) vuoden 2019 varoituksen perusteena on ollut rikoksesta epäiltyjen yksityishenkilöiden henkilötietojen levittäminen sosiaalisessa mediassa, tätä väitettä ei kuitenkaan tämän asian olosuhteissa voi pitää erityisen vakavana virkavelvollisuuksien vastaisena toimintana.
(122) Sen sijaan A:n televisio-ohjelmassa jatkamaa keskustelua ja esittämiä kannanottoja poliisijohdon politisoitumisesta ja sen vaikutuksesta käytännön poliisityön suorittamiseen voidaan edellä sanomalehtikirjoituksen arvioinnin yhteydessä esitetysti (ks. kohta 110) pitää sen laatuisina, että ne ovat omiaan horjuttamaan yleisön luottamusta poliisin toiminnan asianmukaisuuteen. Kysymys ei tältä osin ole ollut vain siitä, että A olisi arvostellut sananvapautensa rajoittamista ja saamaansa varoitusta, vaan hän on kokonaisuutena arvioiden jatkanut poliisijohdon toiminnan arvostelua epäasiallisella tavalla vastaavilla perusteilla, mistä hän on saanut aiemmin varoituksen.
(123) Poliisilaitoksella voidaan edellä mainituin perustein katsoa olleen poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:ään perustuva syy puuttua osaan A:n televisioesiintymisen aikana esittämistä lausunnoista virkamiesoikeudellisin keinoin.
(124) Sillä seikalla, että A:n mukaan hänellä on ollut esimiehensä lupa televisioesiintymiseen, ei ole merkitystä asian arvioinnissa, koska virkamiesoikeudellisen seuraamuksen perusteena ei ole ollut A:n esiintyminen televisio-ohjelmassa sinänsä vaan hänen tämän esiintymisen aikana esittämänsä poliisin toimintaa koskevat kannanotot. Seuraamuksen oikeasuhtaisuutta arvioidaan erikseen seuraavassa jaksossa.
Seuraamus
(125) Pohjanmaan poliisilaitos on päätöksellään erottanut A:nvirantoimituksesta yhden kuukauden määräajaksi poliisin hallinnosta annetun lain 15 i §:n perusteella. Päätöksen perustelujen mukaan A on esittänyt julkisesti lukuisia valheellisia ja virheellisiä väitteitä ja jatkanut tällaista menettelyä aiemmin saamiensa kahden kirjallisen varoituksen jälkeen. Tämän johdosta poliisilaitos on katsonut A:n menettelyllään menettäneen poliisilaitoksen luottamuksen siten, että irtisanomisperuste täyttyy. Poliisilaitos on kuitenkin pitänyt irtisanomista liian ankarana seuraamuksena sillä perusteella, että kirjalliset varoitukset ovat päätöksentekohetkellä olleet vailla lainvoimaa.
(126) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä esitetysti poliisilaitoksella on ollut hyväksyttävä peruste puuttua A:n sanomalehtikirjoituksessa ja tv-esiintymisen yhteydessä esittämiin kannanottoihin siltä osin, kuin tämä on esittänyt luottamusta poliisin toimintaan horjuttavia väitteitä poliisijohdon politisoitumisesta ja ilmaissut väheksyvää suhtautumista poliisia velvoittaviin keskeisiin arvoihin. Tilanteessa, jossa A:lle oli jo aiemmin annettu kaksi erillistä kirjallista varoitusta hänen julkisuudessa esittämiensä samansisältöisten poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden vastaisten kannanottojensa johdosta, poliisilaitoksen päätöstä erottaa A yhden kuukauden määräajaksi virantoimituksesta voidaan pitää hallinto-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen mukaisena ja sananvapauden rajoittamisen kannalta oikeasuhtaisena seuraamuksena tekojen moitittavuuteen nähden.
Lopputulos
(127) Edellä esitetyillä perusteilla A:n valitukset on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
(128) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Valituslupahakemuksen hylkääminen osittain
(129) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(130) Pykälän 2 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi myöntää valitusluvan myös siten, että se koskee vain osaa muutoksenhaun kohteena olevasta hallintotuomioistuimen päätöksestä.
(131) Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asioiden saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin kuin poliisilaitoksen päätösten aineellisten edellytysten osalta ole valitusluvan myöntämisen perustetta.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.